關(guān)于印發(fā)《上海市行政規(guī)范性文件管理實施辦法》的通知

滬府辦發(fā)〔2023〕17號

各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：

??《上海市行政規(guī)范性文件管理實施辦法》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。

??上海市人民政府辦公廳

??2023年9月18日

上海市行政規(guī)范性文件管理實施辦法

第一章 總則

??第一條（目的依據(jù)）

??為強化行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理，提高行政規(guī)范性文件質(zhì)量，深入推進依法行政，全面建設(shè)法治政府，根據(jù)《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市行政規(guī)范性文件管理實際，制定本辦法。

??第二條（認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)）

??本辦法所稱的行政規(guī)范性文件（以下簡稱“規(guī)范性文件”），應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第二條規(guī)定予以認(rèn)定。行政機關(guān)制定的文件部分內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范性文件管理。

??行政機關(guān)制定文件應(yīng)當(dāng)區(qū)別內(nèi)部管理事項和外部管理事項，不宜將內(nèi)部管理事項在規(guī)范性文件中予以規(guī)定。

??第三條（適用范圍）

??本市規(guī)范性文件的制定、備案、評估、清理、監(jiān)督、考核等活動，適用本辦法。

??第四條（工作部門）

??市政府辦公廳負(fù)責(zé)全市規(guī)范性文件管理工作，加強對區(qū)政府、市政府部門規(guī)范性文件工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，并組織開展考核。

??區(qū)政府辦公室或者區(qū)司法局負(fù)責(zé)本區(qū)規(guī)范性文件管理工作，并參照開展本區(qū)規(guī)范性文件工作考核。

??市、區(qū)政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負(fù)責(zé)本部門、本單位規(guī)范性文件管理工作。

??第五條（控量提質(zhì)）

??制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)充分論證其必要性、可行性，從嚴(yán)控制文件數(shù)量。不得制定沒有實質(zhì)性內(nèi)容的文件，不得照搬照抄、層層轉(zhuǎn)發(fā)上級文件。

??制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)加強調(diào)查研究、充分聽取意見，精簡平實、務(wù)求實效，確?？茖W(xué)、民主、合法。對社會穩(wěn)定等可能造成不利影響的文件，制定時應(yīng)當(dāng)加強風(fēng)險評估，有效降低風(fēng)險。

??第六條（統(tǒng)籌協(xié)調(diào)）

??制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。涉及多個部門和領(lǐng)域的文件，應(yīng)當(dāng)明確由一個部門牽頭負(fù)責(zé)，其他部門做好協(xié)同配合，確保相關(guān)政策內(nèi)容不重疊、不脫節(jié)。

第二章 文件制定主體

??第七條（主體規(guī)范）

??市政府辦公廳、區(qū)政府辦公室或者區(qū)司法局（以下統(tǒng)稱“規(guī)范性文件管理部門”）應(yīng)當(dāng)編制規(guī)范性文件制定主體清單，并結(jié)合機構(gòu)改革和管理實際，及時進行動態(tài)調(diào)整。新設(shè)行政機關(guān)需要納入主體清單的，應(yīng)當(dāng)及時向規(guī)范性文件管理部門提出，并按照程序納入。

??實行中央和本市雙重管理的單位，可以按照程序納入本市規(guī)范性文件制定主體清單。

??第八條（職權(quán)法定）

??行政機關(guān)制定規(guī)范性文件，出現(xiàn)下列情形的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不符合職責(zé)權(quán)限：

??（一）沒有法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)；

??（二）沒有機構(gòu)編制“三定”規(guī)定依據(jù)；

??（三）擅自設(shè)定屬于上級機關(guān)、其他機關(guān)職權(quán)范圍的事項；

??（四）擅自轉(zhuǎn)移或者減少應(yīng)當(dāng)由本機關(guān)履行職責(zé)的事項；

??（五）其他不符合本機關(guān)職責(zé)權(quán)限的情形。

??第九條（聯(lián)合發(fā)文）

??行政機關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)確有必要。參與聯(lián)合發(fā)文的行政機關(guān)數(shù)量應(yīng)當(dāng)適度控制。對于文件所涉內(nèi)容較少的部門，可以由牽頭部門征求其意見后在文中注明，不列為發(fā)文機關(guān)，但應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。

??第十條（職能調(diào)整）

??行政機關(guān)被撤銷、合并，職能全部轉(zhuǎn)移至另一行政機關(guān)的，其原先制定的規(guī)范性文件的清理、修改、廢止等工作，由承接其職能的行政機關(guān)承擔(dān)。

??行政機關(guān)職能部分轉(zhuǎn)移至另一行政機關(guān)的，與轉(zhuǎn)移職能相關(guān)的規(guī)范性文件的清理、修改、廢止等工作，由承接其職能的行政機關(guān)負(fù)責(zé)，并征求原行政機關(guān)意見。

第三章 文件內(nèi)容

??第十一條（內(nèi)容合法）

??規(guī)范性文件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法，不得出現(xiàn)《管理規(guī)定》第十二條規(guī)定的禁止性內(nèi)容。

??第十二條（內(nèi)容合理）

??規(guī)范性文件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合理，不得出現(xiàn)下列情形：

??（一）違背社會主義核心價值觀和公序良俗；

??（二）所規(guī)定的措施與行政管理目標(biāo)不匹配；

??（三）對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)定明顯不適當(dāng)；

??（四）所規(guī)定的措施未充分考慮現(xiàn)實情況；

??（五）其他明顯不合理的情形。

??第十三條（內(nèi)容協(xié)調(diào)）

??同一行政機關(guān)制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)處理好與既有文件的關(guān)系，避免出現(xiàn)自相矛盾的情形。

??不同行政機關(guān)制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)確保政策取向的一致性，避免不同文件對同一事項、相關(guān)事項的規(guī)定發(fā)生沖突或者相互脫節(jié)。

??第十四條（審核方式和程序）

??行政機關(guān)負(fù)責(zé)合法性審核的機構(gòu)（以下簡稱“審核機構(gòu)”）應(yīng)當(dāng)按照《管理規(guī)定》第二十二條和本辦法的規(guī)定進行審核。

??審核機構(gòu)可以根據(jù)實際需要采取下列方式進行審核：

??（一）書面審查；

??（二）實地調(diào)查研究；

??（三）通過召開座談會、書面征求意見等方式聽取意見；

??（四）組織法律顧問、專家學(xué)者、專業(yè)組織開展咨詢論證；

??（五）其他審核方式。

??市、區(qū)政府和市政府辦公廳制定或者經(jīng)市、區(qū)政府同意以市、區(qū)政府部門名義制定的規(guī)范性文件實行兩級審核制度。起草部門的審核機構(gòu)負(fù)責(zé)合法性初審；市、區(qū)政府的審核機構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核。

??第十五條（公平競爭審查）

??涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照公平競爭審查相關(guān)規(guī)定，對市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等方面進行公平競爭審查。

??前款規(guī)范性文件需提請市、區(qū)政府和市政府辦公廳制定或者經(jīng)市、區(qū)政府同意以市、區(qū)政府部門名義制定的，實行三級審查制度：

??（一）起草部門負(fù)責(zé)對文件進行公平競爭初審；

??（二）文件上報市、區(qū)政府和市政府辦公廳前，由起草部門轉(zhuǎn)同級市場監(jiān)管部門進行專項審查并出具書面審查意見，審查時間一般不超過10個工作日；

??（三）市、區(qū)政府的審核機構(gòu)開展合法性審核時，對公平競爭審查情況進行復(fù)核。

??第十六條（支持改革創(chuàng)新）

??鼓勵行政機關(guān)根據(jù)黨和國家改革發(fā)展要求，制定有利于推動本市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的改革創(chuàng)新類規(guī)范性文件，充分發(fā)揮制度供給的引領(lǐng)保障作用。規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)探索性改革創(chuàng)新舉措的，其目標(biāo)和路徑應(yīng)當(dāng)符合國家和本市的改革發(fā)展方向。

??行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革創(chuàng)新的實際情況，及時制定、修改或者廢止規(guī)范性文件，保障改革創(chuàng)新順利進行。

??第十七條（改革創(chuàng)新類文件審核）

??審核改革創(chuàng)新類規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)遵循依法依規(guī)、包容審慎的原則。審核機構(gòu)認(rèn)為文件制定程序完備、總體符合法律原則和精神的，應(yīng)當(dāng)予以支持。必要時對文件中探索性改革創(chuàng)新舉措提出工作建議，提示起草部門或者實施機關(guān)及時開展實施情況評估。

??第十八條（審核意見）

??審核機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形，對規(guī)范性文件出具合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交集體審議。

??審核機構(gòu)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件起草程序不符合規(guī)定的，可以將其退回起草部門補充履行相關(guān)程序。

??第十九條（工作提示）

??審核機構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件總體合法合理，但可能在內(nèi)容銜接、宣傳解讀、社會反響、實施效果等方面，需要起草部門在后續(xù)實施中重點關(guān)注的，可以在出具審核意見時作出工作提示。

??第二十條（能力建設(shè)）

??行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強合法性審核工作人員力量，并通過參加會議活動、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、掛職鍛煉、崗位交流等方式，提升其法治思維和專業(yè)能力。行政機關(guān)召開會議、舉辦活動涉及規(guī)范性文件研究制定的，可以根據(jù)工作需要通知審核機構(gòu)派員參加。

第四章 文件制定程序

??第二十一條（文件立項）

??行政機關(guān)可以結(jié)合本部門、本單位重點工作和管理需要，建立健全規(guī)范性文件立項制度，編制規(guī)范性文件制定計劃，提升規(guī)范性文件工作的前瞻性和系統(tǒng)性。

??制定計劃在執(zhí)行過程中客觀情況發(fā)生變化的，可以根據(jù)實際情況予以調(diào)整。

??第二十二條（調(diào)研起草）

??制定規(guī)范性文件，起草部門可以邀請審核機構(gòu)提前參與調(diào)研論證。涉及重要規(guī)范性文件起草的，市、區(qū)政府部門的起草部門、審核機構(gòu)可以聯(lián)合開展起草工作。

??第二十三條（征求部門意見）

??起草部門就規(guī)范性文件征求相關(guān)部門意見的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時反饋。涉及機構(gòu)編制、發(fā)展改革、財政資金、規(guī)劃資源、行政執(zhí)法和裁量基準(zhǔn)等專門領(lǐng)域的，應(yīng)當(dāng)書面征求主管部門意見。

??市政府派出機構(gòu)、區(qū)政府、區(qū)政府部門制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)市級行業(yè)主管部門意見，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時書面反饋。

??相關(guān)部門對規(guī)范性文件提出重大分歧意見的，起草部門應(yīng)當(dāng)進行協(xié)調(diào)；無法達成一致的，及時報請上一級行政機關(guān)協(xié)調(diào)或者決定。

??第二十四條（征詢各方意見）

??起草部門可以通過人民建議征集、“12345”市民服務(wù)熱線、基層立法聯(lián)系點等渠道，廣泛聽取各方意見。

??涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的規(guī)范性文件，起草部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公布文件草案、起草說明等材料，并通過座談會、論證會、聽證會、實地走訪等方式，充分聽取社會各方特別是重大利益相關(guān)方的意見。

??第二十五條（意見研究處理）

??起草部門應(yīng)當(dāng)對各方提出的意見深入研究、加強溝通，并在起草說明中載明采納情況。對不予采納的意見，應(yīng)當(dāng)予以說明。

??征求意見過程中有下列情形的，起草部門應(yīng)當(dāng)及時向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告：

??（一）對重大利益相關(guān)方意見不予采納的；

??（二）對相對集中的意見不予采納的；

??（三）有關(guān)方面意見分歧較大的；

??（四）引起社會公眾高度關(guān)注的；

??（五）其他需要報告的重要事項。

??第二十六條（集體討論）

??起草部門提請審核機構(gòu)履行合法性審核程序后，按照《管理規(guī)定》第二十七條規(guī)定將文件草案提交制定機關(guān)集體審議決定。

??提請市、區(qū)政府常務(wù)會議或者全體會議審議決定的規(guī)范性文件，起草部門在提請審議前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本部門、本單位辦公會議集體討論通過。未經(jīng)起草部門辦公會議集體討論通過的，不得提請市、區(qū)政府常務(wù)會議或者全體會議審議。

??第二十七條（文件與決策銜接）

??規(guī)范性文件屬于重大行政決策事項范圍的，應(yīng)當(dāng)按照國家和本市重大行政決策程序規(guī)定履行法定程序；未履行法定程序的，起草部門應(yīng)當(dāng)補充履行。

??第二十八條（參照適用限制）

??規(guī)范性文件的參照適用條款，不得隨意擴大文件適用對象范圍。確有需要擴大的，應(yīng)當(dāng)對其必要性、可行性和參照適用可能產(chǎn)生的風(fēng)險特別說明。

??第二十九條（施行日期表述）

??規(guī)范性文件的施行日期應(yīng)當(dāng)以年月日方式予以明確表述。

??第三十條（有效期管理）

??起草部門應(yīng)當(dāng)落實規(guī)范性文件有效期管理的主體責(zé)任，建立健全文件到期預(yù)警機制，做好有效期屆滿前評估處理工作，防止文件到期失效后行政管理依據(jù)缺失。文件涉及多個部門的，起草部門應(yīng)當(dāng)充分聽取相關(guān)部門意見；存在較大分歧的，及時報請上一級行政機關(guān)協(xié)調(diào)。

??規(guī)范性文件管理部門在文件到期前，向起草部門發(fā)送提醒通知并加強跟蹤督促。對存在行政管理依據(jù)缺失風(fēng)險的，可以通過約談、制發(fā)法制建議書等方式予以督辦，必要時予以通報。

第五章 文件備案審查

??第三十一條（報備要求）

??制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)對本單位制定的全部規(guī)范性文件按時報備，不得瞞報、漏報、遲報。制定機關(guān)未在規(guī)范性文件公布之日起15個工作日內(nèi)完成報備的，備案機關(guān)負(fù)責(zé)備案審查的機構(gòu)（以下簡稱“備案審查機構(gòu)”）責(zé)令其限期補報，必要時予以通報。

??報備材料除應(yīng)當(dāng)符合《管理規(guī)定》第三十七條規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

??（一）起草說明應(yīng)當(dāng)對文件制定背景、主要措施、分歧意見協(xié)調(diào)處理情況、政策創(chuàng)新點等作出詳細(xì)說明；

??（二）制定依據(jù)無法通過公開渠道獲取的，應(yīng)當(dāng)補充提供；

??（三）合法性審核意見應(yīng)當(dāng)包括對發(fā)文主體權(quán)限、文件內(nèi)容合法合理性、制定程序履行等審核情況；

??（四）征求意見材料應(yīng)當(dāng)包括原始書面意見的歸納整理材料，必要時提供原始書面意見。

??第三十二條（備案審查）

??備案審查機構(gòu)收到備案材料后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序進行審查。必要時，可以征求法律顧問、專家學(xué)者、專業(yè)組織的意見。

??備案審查機構(gòu)需要機構(gòu)編制、發(fā)展改革、財政、司法行政、市場監(jiān)管、規(guī)劃資源等部門協(xié)助審查的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在10個工作日內(nèi)出具書面意見。

??備案審查機構(gòu)認(rèn)為需要聽取部門意見的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在10個工作日內(nèi)書面反饋。如該意見與起草階段反饋給制定機關(guān)的意見不一致的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出說明。

??第三十三條（備案審查結(jié)果）

??備案審查機構(gòu)經(jīng)審查后，按規(guī)定出具備案審查意見。

??規(guī)范性文件總體合法合理，備案審查機構(gòu)予以備案，但存在本辦法第十九條所列情形的，可以向制定機關(guān)作出工作提示。

??第三十四條（執(zhí)行備案審查意見）

??制定機關(guān)在收到備案審查意見、工作提示后，應(yīng)當(dāng)及時落實相關(guān)要求。對需要修改、廢止的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)完成文件處理工作；情況特別復(fù)雜的，最長時限不超過60日。

??備案審查機構(gòu)認(rèn)為前款文件繼續(xù)執(zhí)行可能對公民、法人和其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的，可以要求停止執(zhí)行。

第六章 文件評估和清理

??第三十五條（牽頭部門）

??市政府辦公廳組織開展由市政府和市政府辦公廳制定的規(guī)范性文件的評估和清理。

??區(qū)政府和市政府部門組織開展本區(qū)（含區(qū)政府、區(qū)政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處）、本部門制定的規(guī)范性文件的評估和清理。

??第三十六條（責(zé)任分工）

??對于市、區(qū)政府和市政府辦公廳制定的規(guī)范性文件，由起草部門承擔(dān)評估和清理工作；對于市、區(qū)政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處制定的規(guī)范性文件，由制定機關(guān)負(fù)責(zé)評估和清理。

??行政機關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由牽頭行政機關(guān)負(fù)責(zé)評估和清理。

??第三十七條（評估和清理結(jié)果）

??對于市、區(qū)政府和市政府辦公廳制定或者經(jīng)市、區(qū)政府同意以市、區(qū)政府部門名義制定的規(guī)范性文件，由起草部門在充分征求意見基礎(chǔ)上形成評估報告，提出繼續(xù)有效、修改、廢止、失效等建議，報請市、區(qū)政府審定。

??對于市、區(qū)政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處制定的規(guī)范性文件，由制定機關(guān)在充分征求意見基礎(chǔ)上形成評估報告，經(jīng)集體審議后，作出繼續(xù)有效、修改、廢止、失效等處理決定，并向市、區(qū)政府報告。

第七章 監(jiān)督和考核

??第三十八條（人大監(jiān)督）

??行政機關(guān)根據(jù)市人大及其常委會授權(quán)制定的規(guī)范性文件，同時報送市人大常委會、市政府備案審查的，市政府辦公廳在備案審查過程中，應(yīng)當(dāng)與市人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)加強溝通。

??第三十九條（司法監(jiān)督）

??行政機關(guān)收到法院、檢察院修改或者廢止規(guī)范性文件建議的，應(yīng)當(dāng)即時向備案審查機構(gòu)報告。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對建議認(rèn)真研究處理，將結(jié)果按照要求反饋法院、檢察院，并向備案審查機構(gòu)報告。

??第四十條（社會監(jiān)督）

??行政機關(guān)收到公民、法人和其他組織對行政機關(guān)的規(guī)范性文件管理工作、制定的規(guī)范性文件提出意見建議的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、依法辦理，并及時反饋。

??第四十一條（法制建議）

??規(guī)范性文件管理部門發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在規(guī)范性文件管理工作中存在明顯問題，可能影響其正常履職或者行政效能發(fā)揮的，可以制發(fā)法制建議書，要求制定機關(guān)及時改正，必要時可以約談相關(guān)負(fù)責(zé)人。

??第四十二條（考核評價）

??市政府辦公廳建立健全本市規(guī)范性文件考核評價指標(biāo)，并納入法治上海建設(shè)考核體系，每年對區(qū)政府、市政府部門開展規(guī)范性文件管理工作考核。

??第四十三條（年度報告和通報）

??規(guī)范性文件管理部門應(yīng)當(dāng)于每年第一季度，對上一年度規(guī)范性文件管理工作情況及考核結(jié)果向本級政府作書面報告，并提請本級政府常務(wù)會議聽取匯報。

??規(guī)范性文件管理部門應(yīng)當(dāng)定期對行政機關(guān)的規(guī)范性文件管理情況進行通報。

第八章 附則

??第四十四條（參照執(zhí)行）

??依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)制定規(guī)范性文件的其他組織，其規(guī)范性文件的制定、備案、評估、清理等工作，參照本辦法執(zhí)行。

??第四十五條（施行日期）

??本辦法自2023年11月1日起施行。