滬府發(fā)〔2012〕106號
上海市人民政府關(guān)于印發(fā)上海市主體功能區(qū)規(guī)劃的通知
各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現(xiàn)將《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
上海市人民政府
2012年12月30日
上海市主體功能區(qū)規(guī)劃
國土空間是我們賴以生存和發(fā)展的寶貴資源。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，科學開發(fā)利用有限的國土空間資源，必須推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口、經(jīng)濟、生態(tài)布局和城市化格局，發(fā)揮空間資源的最大效益，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
按照國家實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的部署，全市推進形成主體功能區(qū)，有利于加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展；有利于促進人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，增強城市可持續(xù)發(fā)展能力；有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌，促進區(qū)縣差異化發(fā)展；有利于匹配區(qū)縣的事權(quán)財權(quán)，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)縣之間基本公共服務(wù)和人民生活水平的差距。
《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，結(jié)合《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、《上海城市總體規(guī)劃（1999－2020年）》、《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》等編制，是本市國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，是科學開發(fā)國土空間的行動綱領(lǐng)和遠景藍圖。
《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》的規(guī)劃范圍覆蓋本市所轄全部陸地國土空間和海域，規(guī)劃目標到2020年，規(guī)劃任務(wù)更加長遠。在實施中可根據(jù)形勢變化和評估結(jié)果適時調(diào)整修訂。
第一章規(guī)劃背景
改革開放特別是浦東開發(fā)開放以來，上海積極探索具有中國特色、時代特征、上海特點的發(fā)展道路，加快推進工業(yè)化、城市化，“四個中心”建設(shè)取得顯著進展，經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展，人民生活水平顯著提高。在經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就的同時，部分地區(qū)人口密度過高、資源環(huán)境約束趨緊的矛盾更加突出。保持上海經(jīng)濟社會持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，必須充分把握城市自然狀況和資源環(huán)境承載能力，正確認識城市發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)。
第一節(jié)自然概況
上海地處長江三角洲前緣，東瀕東海，南臨杭州灣，西接江蘇、浙江兩省，北界長江入?？冢幬覈媳焙０毒€的中部，交通便利，腹地廣闊，位置優(yōu)越，具有良好的區(qū)位條件。
——地形。市域內(nèi)除西南部有少數(shù)丘陵外，其余全部為坦蕩低平的平原，是長江三角洲沖積平原的一部分，平均海拔高度4米左右。崇明島為我國第三大島，大金山為上海境內(nèi)最高點，海拔高度103.4米。全市陸地國土空間為8359平方公里。
——氣候。屬北亞熱帶季風性氣候，四季分明，日照充分，雨量充沛。全年氣候溫和濕潤，春秋較短，冬夏較長。這樣的氣候為人類的生產(chǎn)、生活提供了良好的條件。
——水系。河湖眾多，水網(wǎng)密布，河道(湖泊)總面積642.7平方公里。河網(wǎng)大多數(shù)屬于黃浦江水系，主要有黃浦江及其支流蘇州河、川楊河、淀浦河等。黃浦江全長113公里，流經(jīng)市區(qū)，江道寬度300～770米，平均360米。蘇州河上海境內(nèi)段長54公里，河道平均寬度45米。最大的湖泊為淀山湖，面積62平方公里，其中本市區(qū)域內(nèi)面積47.5平方公里。
——資源。自然資源種類較少、儲量亦不豐富，主要依靠外部供應(yīng)。絕大部分植被是人工栽培作物和林木，天然植被主要分布于大金山島和佘山等局部地區(qū)。金屬礦產(chǎn)和陸上能源礦產(chǎn)匱乏，過境水資源及海洋資源豐富。
第二節(jié)綜合評價
綜合評價土地資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)系統(tǒng)重要性、自然災(zāi)害危險性、人口集聚度、經(jīng)濟發(fā)展水平、交通優(yōu)勢度等指標，從工業(yè)化、城市化開發(fā)角度分析，上海國土空間具有以下特點：
——土地開發(fā)條件優(yōu)越，但土地總量十分有限。市域內(nèi)地勢平緩，均質(zhì)性較強，可供集中連片開發(fā)的面積較廣，但土地資源總量十分有限，未來可供新增建設(shè)用地十分缺乏。全市陸域面積6787平方公里，不到全國國土面積的0.1%，卻承載了全國1.7%的人口和4%左右的生產(chǎn)總值。
——水資源相對豐富，但來水水質(zhì)不夠穩(wěn)定。2010年，全市年地表徑流量為30.87億立方米，淺層地下水資源量為8.89億立方米，太湖流域來水量為148億立方米，長江干流來水量為10440億立方米。豐富的過境水彌補了本地水資源的不足，但黃浦江易受上游和沿岸污染影響，水質(zhì)不夠穩(wěn)定，長江口受鹽水入侵和上游污染的影響程度也在不斷加深。
——環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，但環(huán)境容量處于超載狀態(tài)。環(huán)境空氣質(zhì)量不斷改善，傳統(tǒng)污染物指標呈現(xiàn)下降趨勢，主要水體水環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定，但煤煙型和光化學煙霧型并存的復(fù)合型污染逐漸凸現(xiàn)，酸雨頻率逐年上升，灰霾污染比較嚴重，區(qū)域性污染趨勢明顯，全市水體氮磷超標嚴重，水體富營養(yǎng)化風險較大。
——生態(tài)建設(shè)穩(wěn)步推進，但生態(tài)空間總量仍然不足。2010年，全市森林覆蓋率達到12.58%，人均公共綠地面積達到13平方米，各類重要生態(tài)區(qū)域的保護得到加強，基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)初步形成，但生態(tài)用地占比與國際大都市一般水平相比差距較大，生態(tài)空間總量減少的趨勢仍比較明顯，且分布也不夠均衡。
——自然災(zāi)害發(fā)生率相對較低，但各類風險隱患依然存在。市域內(nèi)地質(zhì)條件整體較好，地震活動強度弱、頻度低，強震概率較小。地面沉降總體狀況不斷得到改善，但大規(guī)模城市建設(shè)以及周邊地區(qū)開采地下水造成的局部地面沉降問題仍較突出。高溫熱浪和致災(zāi)暴雨等極端氣象事件發(fā)生的頻率和強度也明顯增加。
第三節(jié)主要問題
市域國土空間的開發(fā)利用，有力地支撐了上海經(jīng)濟社會發(fā)展，但也要清醒地看到，本市國土空間開發(fā)中還存在一些突出問題。
——開發(fā)強度較高，中心城呈現(xiàn)蔓延擴張態(tài)勢。在過去一個時期，全市國土空間開發(fā)的規(guī)模較大，城市建設(shè)用地快速增長，土地開發(fā)強度已超過國際大都市一般水平。中心城不斷向外擴張蔓延的趨勢仍比較明顯。
——生態(tài)空間偏少，穩(wěn)定地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)壓力較大。生態(tài)空間連通性不夠，分布不夠均衡，城市建成區(qū)和近郊區(qū)生態(tài)用地比重明顯偏低，生態(tài)空間建設(shè)難度較大。耕地面積有限，保持主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量生產(chǎn)和供給的壓力較大。
——土地利用方式不夠集約，提高利用效率仍有空間。單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平居全國前列，但與國際水平相比仍有較大差距。工業(yè)區(qū)總量較多、布局較散，閑置土地、違法用地現(xiàn)象仍較突出，農(nóng)村集體建設(shè)用地集約節(jié)約利用的潛力較大。
——城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡，基本公共服務(wù)存在一定差距。中心城區(qū)人口、經(jīng)濟等要素高度集聚，郊區(qū)相對分散，人口和經(jīng)濟布局不均衡，特別是在居民收入、基本公共服務(wù)等方面仍存在一定差距。外來常住人口占全市總?cè)丝诒戎匾呀咏?0%，人口老齡化問題較為突出，對公共服務(wù)和社會管理提出了新的挑戰(zhàn)。
第四節(jié)發(fā)展趨勢
今后一個時期，是上海加快推進“四個率先”、加快建設(shè)“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵時期，必須深刻認識并全面把握國土空間開發(fā)的趨勢。
——人民生活水平不斷改善，居民對生活空間提出更高需求。全市常住人口總量已突破2300萬，并仍處于增長階段，同時居民消費也在不斷升級，這些都對居住、農(nóng)產(chǎn)品用地和綠色生態(tài)空間等提出了更高需求。
——城市空間格局不斷優(yōu)化，城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。按照城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的要求，把郊區(qū)放在現(xiàn)代化建設(shè)更加重要的位置，大力推進新城建設(shè)和重點小城鎮(zhèn)發(fā)展，對進一步完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化土地資源配置提出了新的要求。
——基礎(chǔ)設(shè)施總體布局基本形成，優(yōu)化完善仍需一定建設(shè)空間。隨著長三角地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化、全市人口和經(jīng)濟總量增長、城鎮(zhèn)建設(shè)及居民生活進一步改善，一定時期內(nèi)市域綜合交通體系仍需進一步完善，能源、水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于布局優(yōu)化和功能提升的階段，會擠壓一定的生態(tài)空間。
——水質(zhì)型缺水將長期持續(xù)，涵養(yǎng)水源的緊迫性更加突出。受上游來水質(zhì)量和咸潮影響，長江口水源的運營、維護面臨挑戰(zhàn)，黃浦江上游水源在一定時期內(nèi)具有不可替代性，迫切需要在長江口和黃浦江上游恢復(fù)并擴大水源涵養(yǎng)空間。
第二章指導(dǎo)思想、功能分區(qū)和規(guī)劃目標
有效應(yīng)對本市國土空間開發(fā)中的突出問題和發(fā)展趨勢，必須遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律，從實際情況出發(fā)，合理劃分功能區(qū)域，明確科學的指導(dǎo)思想、開發(fā)原則、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)。
第一節(jié)指導(dǎo)思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞建設(shè)“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的總體目標，按照“四個率先”的要求和創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的總方針，落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，合理控制人口規(guī)模，切實保護生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮重點地區(qū)示范帶動作用，推動形成城市整體功能優(yōu)化、區(qū)域主體功能突出、經(jīng)濟社會與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間發(fā)展新格局。必須堅持以下開發(fā)原則：
——堅持以人為本。把改善人民生活水平、提高人民生活品質(zhì)作為本市國土空間開發(fā)的出發(fā)點和落腳點，既要提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，也要提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，為市民創(chuàng)造安居樂業(yè)的生活和工作空間，不斷提高市民的幸福感和歸屬感。
——堅持分類指導(dǎo)。依據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學劃分功能區(qū)域，突出主體功能，兼顧其他功能，明確與各功能區(qū)域相適應(yīng)的政策導(dǎo)向，因地制宜，推進各功能區(qū)域差異化發(fā)展，促進形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的本市國土空間開發(fā)格局。
——堅持空間統(tǒng)籌。按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求，把本市國土空間開發(fā)的著力點從外延擴張為主轉(zhuǎn)向提高空間利用效率為主，控制土地開發(fā)強度，提高地下空間資源開發(fā)利用和保護水平，優(yōu)化調(diào)整工業(yè)空間，適當擴大服務(wù)業(yè)、城市居住、公共設(shè)施和綠色生態(tài)空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，嚴格保護基本農(nóng)田和生態(tài)片林。
——堅持區(qū)域協(xié)調(diào)。著眼于統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮重點地區(qū)在帶動區(qū)域發(fā)展中的作用，積極推動城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，加快新城建設(shè)和重點小城鎮(zhèn)發(fā)展，引導(dǎo)人口合理分布，妥善應(yīng)對老齡化問題，促進基本公共服務(wù)均等化，努力縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差距。
——堅持綠色生態(tài)。加快推進資源節(jié)約和環(huán)境保護，節(jié)約集約利用土地，不斷提高單位土地產(chǎn)出效率，大幅降低能源資源消耗，著力加強污染源頭治理和長效機制建設(shè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加強生態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)人與自然和諧相處。
——堅持陸海兼顧。積極落實國家海洋戰(zhàn)略，促進陸域和海洋協(xié)調(diào)開發(fā)，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，堅持江海聯(lián)動，加強海陸綜合管理，促進海洋環(huán)境保護與陸源污染防治，合理開發(fā)利用海岸線及沿海灘涂等資源。
第二節(jié)功能分區(qū)
根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，結(jié)合上海實際，將市域國土空間劃分為四類功能區(qū)域，以及呈片狀或點狀形式分布于全市域的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。
四類功能區(qū)域。在國家將上海整體定位為國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)上，充分考慮各區(qū)縣資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，按照發(fā)展導(dǎo)向，將市域國土空間劃分為四類功能區(qū)域（見附件1圖1）。
——都市功能優(yōu)化區(qū)，包括黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、閘北區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)等中心城區(qū)及寶山區(qū)、閔行區(qū)。該區(qū)域集中體現(xiàn)了現(xiàn)代化國際大都市的繁榮繁華，歷史底蘊深厚，服務(wù)經(jīng)濟比較發(fā)達，但人口密度較高，資源環(huán)境約束突出，中心城區(qū)蘇州河以北地區(qū)發(fā)展比較滯后，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，需要加強區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化提升綜合服務(wù)功能，增強高端要素的集聚和輻射能力，嚴格控制人口規(guī)模，進一步改善城區(qū)環(huán)境和生活品質(zhì)。
——都市發(fā)展新區(qū)，即浦東新區(qū)。該區(qū)域隨著浦東開發(fā)開放，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市功能不斷提升，在上?！八膫€中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)中的地位和作用日益突出。原南匯區(qū)劃入后，該區(qū)域獲得了新的發(fā)展空間，但發(fā)展不平衡問題比較明顯，需要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和布局，大力推動新一輪區(qū)域功能開發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，著力提高全球資源配置能力，深入推進改革開放，引領(lǐng)全市轉(zhuǎn)型發(fā)展。
——新型城市化地區(qū)，包括嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)。該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有一定基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)建設(shè)成效顯現(xiàn)，未來發(fā)展?jié)摿^大，但常住人口總量增長較快與新城功能相對滯后的矛盾日益突出，公共服務(wù)和資源環(huán)境壓力較大，產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)城融合有待深化，需要賦予各區(qū)更大的發(fā)展自主權(quán)，引導(dǎo)人口向新城和重點小城鎮(zhèn)集中，著力推進以集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、城鄉(xiāng)一體為特點的新型城市化。
——綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)，即崇明縣。該區(qū)域生態(tài)環(huán)境品質(zhì)較高，對提升現(xiàn)代化國際大都市功能具有重要作用，但常住人口已有一定規(guī)模，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對滯后，其中長興島又是落實國家海洋戰(zhàn)略的重要載體之一，都需要一定發(fā)展空間。長江隧橋和崇啟大橋通車后，該區(qū)域迎來了發(fā)展的新機遇，同時也面臨生態(tài)環(huán)境保護的新考驗，需要按照建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)和現(xiàn)代化綜合生態(tài)島的要求，加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，引導(dǎo)人口合理分布，促進崇明三島聯(lián)動，切實增強可持續(xù)發(fā)展能力。
限制開發(fā)區(qū)域，是指具有較強生態(tài)保育價值和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值的區(qū)域，需要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。
禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各級各類自然資源保護區(qū)域及其他需要特殊保護的區(qū)域，這些區(qū)域?qū)S護城市生態(tài)安全至關(guān)重要，禁止工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。
第三節(jié)主要目標
根據(jù)黨的十八大關(guān)于到2020年主體功能區(qū)布局基本形成的總體要求，本市推進形成主體功能區(qū)的主要目標是：
——功能布局更加清晰。人口與經(jīng)濟布局更加均衡，全市常住人口總量預(yù)期為2650萬左右，各功能區(qū)域的主體功能更加突出，與國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和社會主義現(xiàn)代化國際大都市要求相適應(yīng)的國土空間開發(fā)格局基本形成。
——空間結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，積極盤活存量土地資源，土地開發(fā)強度控制在39%以內(nèi)，用地結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，陸域生態(tài)用地總面積達到3500平方公里以上，生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品最低保有量得到有效保障。
——用地效率明顯提高。建成區(qū)人口密度與資源環(huán)境承載能力更加協(xié)調(diào)，土地利用更趨集約節(jié)約，單位建設(shè)用地產(chǎn)出明顯提高?；巨r(nóng)田不低于328萬畝，糧食和主要經(jīng)濟作物生產(chǎn)更加安全、優(yōu)質(zhì)、高效。單位面積綠色生態(tài)空間蓄積的林木數(shù)量、涵養(yǎng)的水量進一步增加。
——區(qū)域差距逐步縮小。各功能區(qū)域之間在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、居民收入、基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的差距逐步縮小，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局率先形成，全市發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性進一步增強。
——生態(tài)環(huán)境不斷改善。生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強，森林覆蓋率力爭達到18%，環(huán)境質(zhì)量得到較大改善，二氧化碳排放強度和主要污染物排放總量持續(xù)下降。自然災(zāi)害防御水平不斷提升，應(yīng)對氣候變化能力明顯增強。
第四節(jié)戰(zhàn)略任務(wù)
按照建設(shè)“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，以及具有較強國際競爭力的長三角世界級城市群核心城市的要求，推進形成主體功能區(qū)要著力構(gòu)建城市化格局和基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局。
構(gòu)建“兩軸兩帶、多層多核”城市化格局。結(jié)合本市空間現(xiàn)狀，深入推進新型工業(yè)化和新型城市化，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和城市空間格局（見附件1圖2）。
——兩軸。優(yōu)化和提升“城市東西向發(fā)展軸”，沿虹橋商務(wù)區(qū)-虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)-中山公園地區(qū)-靜安寺、南京西路地區(qū)-人民廣場地區(qū)-外灘、陸家嘴地區(qū)-張江高科技園區(qū)-國際旅游度假區(qū)-浦東空港地區(qū)，打造體現(xiàn)國際大都市標志性風貌和“四個中心”功能的城市發(fā)展主軸。塑造和延伸“城市南北向發(fā)展軸”，沿寶山濱江-楊浦濱江-北外灘-外灘、陸家嘴地區(qū)-世博地區(qū)-徐匯濱江-閔行濱江，打造體現(xiàn)城市歷史文脈和國際化高端服務(wù)功能的黃浦江發(fā)展軸。
——兩帶。構(gòu)建“東部沿海濱江發(fā)展帶”，依托浦東空港、洋山深水港、滬陜高速公路和規(guī)劃中的滬通鐵路等交通樞紐和干線，推進長興島海洋裝備產(chǎn)業(yè)基地、國際旅游度假區(qū)、大飛機總裝基地、臨港地區(qū)、奉賢海灣旅游度假區(qū)、上海化學工業(yè)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、金山濱海旅游度假區(qū)等重大項目和產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，形成沿海濱江產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。構(gòu)建“西部滬寧滬杭發(fā)展帶”，依托虹橋商務(wù)區(qū)、虹橋綜合交通樞紐和滬寧、滬杭交通干線，以嘉定、青浦、松江等新城為主體，發(fā)展西部新城群，形成服務(wù)長三角、輻射全國并具有國際競爭力的綜合服務(wù)和高端制造基地。
——多層。完善中心城、新城、小城鎮(zhèn)等多層次的城鎮(zhèn)體系，推進新農(nóng)村建設(shè)。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升綜合交通體系運行和管理水平，完善基本公共服務(wù)配套，縮小近郊小城鎮(zhèn)與中心城發(fā)展差距，推動中遠郊小城鎮(zhèn)與新城合理分工，全面提高農(nóng)村發(fā)展水平，推進各級城鎮(zhèn)組團化、網(wǎng)絡(luò)化、緊湊型發(fā)展。
——多核。提升中心城綜合服務(wù)功能和國際化水平，推動西部新城群和沿江沿海新城發(fā)展。優(yōu)化提升嘉定新城、松江新城綜合功能，加快奉賢南橋新城和青浦新城建設(shè)，大力發(fā)展浦東南匯新城，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合推進金山新城發(fā)展，支持崇明城橋新城走特色發(fā)展道路，努力把新城建設(shè)成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的長三角城市群重要組成部分。
構(gòu)建“環(huán)、廊、區(qū)、源”基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局。形成多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的基本生態(tài)格局，促進耕地、林地、園地、濕地等生態(tài)用地的保護和發(fā)展，按照國家部署，劃定生態(tài)紅線，提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，改善居民生活環(huán)境質(zhì)量（見附件1圖3）。
——生態(tài)“雙環(huán)”。建設(shè)中心城外環(huán)綠帶和市域環(huán)形綠帶生態(tài)“雙環(huán)”，限制中心城蔓延；建設(shè)溝通聯(lián)系中心城區(qū)與外圍綠化空間的16條生態(tài)間隔帶，形成中心城區(qū)與郊區(qū)的生態(tài)通道。
——生態(tài)走廊。加快建設(shè)嘉寶、嘉青、青松、松金、松閔金、黃浦江-金匯港、浦奉、浦東、崇明等9條放射狀、通暢性的生態(tài)走廊，實現(xiàn)城市組團的隔離和市域生態(tài)空間的互連互通。
——生態(tài)保育區(qū)。以大面積的基本農(nóng)田集中區(qū)為主，重點建設(shè)寶山、嘉定、青浦、黃浦江上游、金山、奉賢西、奉賢東、奉賢-臨港、浦東、崇明等10片生態(tài)保育區(qū)，加強耕地整理，適當提高林木覆蓋率，形成農(nóng)田林網(wǎng)復(fù)合生態(tài)空間。
——基礎(chǔ)性生態(tài)源地。加強長江口島群、淀山湖水源地、杭州灣海灣休閑地帶和長江口濕地以及自然保護區(qū)的保護，形成基礎(chǔ)性生態(tài)源地和生態(tài)戰(zhàn)略保障空間。
第三章都市功能優(yōu)化區(qū)
都市功能優(yōu)化區(qū)包括黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、閘北區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、寶山區(qū)和閔行區(qū)，2010年常住人口1132.2萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)49.2%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重48%左右。
第一節(jié)功能定位
都市功能優(yōu)化區(qū)的功能定位是：傳承歷史文脈、彰顯城市魅力的標志性地區(qū)，展現(xiàn)創(chuàng)新活力、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟的主要載體，集聚高端要素、提升綜合服務(wù)功能的現(xiàn)代化國際化城區(qū)。
發(fā)展方向是：
——優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。促進城市公共中心分工協(xié)作和功能多元，著力推動服務(wù)業(yè)沿城市東西向發(fā)展軸、城市南北向發(fā)展軸及中環(huán)、蘇州河等集聚發(fā)展，支持寶山、閔行提升城市化和現(xiàn)代化水平。
——嚴格控制人口規(guī)模。引導(dǎo)中心城區(qū)人口向外疏解，適度降低人口密度，合理控制寶山、閔行地區(qū)人口總量，提高大型居住社區(qū)的人口服務(wù)和管理水平，促進區(qū)域內(nèi)人口均衡分布，努力優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)。至2020年，該區(qū)域常住人口占全市常住人口總量的比例預(yù)期為45%左右。
——提高服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展水平。著力增強現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的輻射力和國際競爭力，推進品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營，努力打造“上海服務(wù)”品牌。積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動科技含量較高的都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進服務(wù)業(yè)和制造業(yè)深度融合。
——增強創(chuàng)新發(fā)展能力。注重營造環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新潛能，著力推進制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和文化創(chuàng)新。充分發(fā)揮科研院所和高校資源優(yōu)勢，建設(shè)企業(yè)為主體的城市創(chuàng)新體系，切實增強自主創(chuàng)新能力，加快重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)突破。
——推進城區(qū)升級改造。提升中心城區(qū)高端服務(wù)功能，加強歷史風貌區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑和工業(yè)遺存保護，繼續(xù)推進舊區(qū)改造和舊住房綜合改造，加快推進城中村改造。參照中心城區(qū)標準，提高寶山、閔行城市化地區(qū)綜合服務(wù)功能，加強城郊結(jié)合部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。
——優(yōu)化城區(qū)生態(tài)環(huán)境。擴大中心城區(qū)公共綠地空間，加強綠地和公園保護，加強市容環(huán)境綜合治理，維護城市整潔、有序。加強寶山、閔行地區(qū)生態(tài)用地保護，加快工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，改善區(qū)域環(huán)境品質(zhì)。
第二節(jié)主要任務(wù)
都市功能優(yōu)化區(qū)應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，著力增強高端要素集聚和輻射功能，切實提升區(qū)域創(chuàng)新能力和文化軟實力，充分展現(xiàn)現(xiàn)代化國際大都市形象和魅力。
——加強黃浦江沿岸綜合開發(fā)，深化外灘金融集聚帶與陸家嘴金融城的聯(lián)動發(fā)展，加快吸引總部型、功能型、創(chuàng)新型金融機構(gòu)；顯著提高北外灘地區(qū)國際航運服務(wù)功能和航運資源配置能力，推動金融與航運融合發(fā)展；實施世博地區(qū)后續(xù)開發(fā)，促進與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；加快徐匯濱江地區(qū)建設(shè)，打造具有綜合功能的高端服務(wù)經(jīng)濟集聚區(qū)；加快推進楊浦濱江地區(qū)發(fā)展，打造歷史文化與現(xiàn)代時尚相融合的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能帶；加快寶山濱江發(fā)展帶整體開發(fā)，大力發(fā)展郵輪產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)閔行濱江兩岸適度發(fā)展，推進功能轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整。加強蘇州河整體開發(fā)統(tǒng)籌，支持長風、蘇河灣等蘇州河沿岸重點地區(qū)提升區(qū)域綜合功能，促進兩岸地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。
——強化城市副中心輻射能力，提升徐家匯知識文化綜合商務(wù)區(qū)功能，發(fā)展高端商務(wù)與商業(yè)；依托楊浦國家創(chuàng)新型試點城區(qū)建設(shè)，增強江灣-五角場地區(qū)科教創(chuàng)新優(yōu)勢，基本建成區(qū)域性商業(yè)商貿(mào)中心；完善真如地區(qū)綜合服務(wù)功能，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。支持寶山區(qū)、閔行區(qū)中具備條件的區(qū)域提升綜合服務(wù)功能，發(fā)揮更大集聚輻射作用。
——支持南京路、淮海路、四川北路和環(huán)人民廣場、中山公園、靜安寺、豫園等重點區(qū)域進一步提升高端商業(yè)商務(wù)功能，大力發(fā)展總部經(jīng)濟，充分挖掘城市文化底蘊，體現(xiàn)大都市繁榮繁華。
——加快虹橋商務(wù)區(qū)建設(shè)，依托綜合交通樞紐，與虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等周邊現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)聯(lián)動，增強服務(wù)長三角、輻射全國的能力，著力打造上海國際貿(mào)易中心的新平臺。
——推進紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、市北高新技術(shù)服務(wù)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加大寶山精品鋼鐵基地改造提升力度。推進傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，深化吳淞地區(qū)和吳涇地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
——加快浦江鎮(zhèn)、羅店鎮(zhèn)等國家小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點鎮(zhèn)發(fā)展，強化產(chǎn)業(yè)支撐，增強公共服務(wù)能力，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。積極推進大型居住社區(qū)建設(shè)，注重規(guī)劃引領(lǐng)，加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，提升社會管理水平。
——基本建成外環(huán)綠帶，推動市域環(huán)形綠帶建設(shè)，加快完善基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，形成農(nóng)田林網(wǎng)復(fù)合的生態(tài)空間。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，積極發(fā)展都市農(nóng)業(yè)。加大長江陳行水庫、黃浦江上游水源地保護力度。加強南大地區(qū)環(huán)境綜合整治。
第四章都市發(fā)展新區(qū)
都市發(fā)展新區(qū)即浦東新區(qū)，2010年常住人口504.7萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)21.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重28%左右。
第一節(jié)功能定位
都市發(fā)展新區(qū)的功能定位是：“四個中心”的核心功能區(qū)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)區(qū)，國家改革示范區(qū)。
發(fā)展方向是：
——推進形成“一軸三帶”空間布局。推進建設(shè)陸家嘴-浦東空港發(fā)展軸，優(yōu)化提升以小陸家嘴和世博地區(qū)為核心的沿黃浦江高端服務(wù)業(yè)發(fā)展帶，加快建設(shè)以外高橋港區(qū)、浦東空港和洋山深水港為核心的濱江沿海發(fā)展帶，打造以若干產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體的中部發(fā)展帶。
——優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和布局。聚焦金融、航運、貿(mào)易、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域，依托國際人才創(chuàng)新試驗區(qū)建設(shè)，大力吸引高端人才和緊缺人才。引導(dǎo)人口向浦東南匯新城、川沙新鎮(zhèn)等重點小城鎮(zhèn)集聚，加快完善大型居住社區(qū)配套功能。至2020年，該區(qū)域常住人口占全市常住人口總量的比例預(yù)期為23%左右。
——提升資源配置能力。集聚金融機構(gòu)，推進金融創(chuàng)新，加快建設(shè)陸家嘴金融城。完善現(xiàn)代航運服務(wù)體系，拓展高端服務(wù)功能，形成“三港”“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展格局。大力吸引高能級貿(mào)易主體，推動內(nèi)外貿(mào)聯(lián)動，促進貿(mào)易與金融融合發(fā)展，積極推動外高橋國際貿(mào)易示范區(qū)建設(shè)。
——增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力。以推進張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)為契機，完善技術(shù)創(chuàng)新、科技金融和人才等政策體系，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。依托重大產(chǎn)業(yè)項目、重大產(chǎn)業(yè)基地，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷增強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。
——率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，積極發(fā)展都市高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，擴大與國內(nèi)外農(nóng)業(yè)合作，加快農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合，在農(nóng)業(yè)科技引領(lǐng)、農(nóng)產(chǎn)品品牌培育、農(nóng)機裝備現(xiàn)代化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制和監(jiān)管等方面走在全市前列。
——促進綠色低碳發(fā)展。按照率先轉(zhuǎn)型的要求，積極推進低碳試點，著力提升循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平，推進水、大氣等環(huán)境綜合治理。加強生態(tài)建設(shè)，保護重要生態(tài)功能區(qū)，形成良好的人居生態(tài)環(huán)境，努力成為可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明示范地區(qū)。
——推動改革先行先試。深入推進浦東綜合配套改革試點，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，在政府管理體制、科技體制、服務(wù)業(yè)體制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得率先突破，發(fā)揮好示范帶動作用。
第二節(jié)主要任務(wù)
都市發(fā)展新區(qū)要高舉浦東開發(fā)開放旗幟，著力提升全球資源配置能力和區(qū)域創(chuàng)新能力，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷增強綜合服務(wù)功能和國際競爭力。
——推進陸家嘴地區(qū)深度開發(fā)和擴容，加強陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)建設(shè)，提高金融機構(gòu)集聚度和影響力，積極推進國家金融創(chuàng)新試點在浦東先行先試，加強與外灘金融集聚帶聯(lián)動發(fā)展，成為上海國際金融中心建設(shè)的核心區(qū)域。
——著力推進“三港”“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展，建設(shè)高效統(tǒng)一的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和平臺，完善保稅區(qū)和口岸監(jiān)管模式，加快建設(shè)國際航運發(fā)展綜合試驗區(qū)和外高橋國際貿(mào)易示范區(qū)。強化浦東空港的航空樞紐地位，提升外高橋和洋山深水港區(qū)功能，完善配套服務(wù)功能，促進“三港”“三區(qū)”和祝橋鎮(zhèn)等周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。
——加快推進世博地區(qū)開發(fā)，加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，提升高端服務(wù)功能，積極打造集文化博覽創(chuàng)意、總部商務(wù)、高端會展、旅游休閑和生態(tài)人居于一體的國際文化交流中心、市民公共活動中心和服務(wù)經(jīng)濟集聚區(qū)。促進花木城市副中心發(fā)展。
——提高張江、金橋地區(qū)自主創(chuàng)新能力，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。強化張江高科技園區(qū)的創(chuàng)新功能、產(chǎn)業(yè)功能和服務(wù)功能，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，打造國際一流的自主創(chuàng)新示范區(qū)和新興科技城。發(fā)揮金橋出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)融合優(yōu)勢，建設(shè)具有國際先進水平的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、先進制造業(yè)基地和生態(tài)工業(yè)示范區(qū)。
——加快國際旅游度假區(qū)和川沙新鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進迪士尼大型主題樂園建設(shè)，大力培育旅游休閑、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，完善商業(yè)零售、住宿餐飲等服務(wù)配套，打造世界級的國際旅游度假區(qū)。深化川沙新鎮(zhèn)全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點，提升綜合功能，切實增強對國際旅游度假區(qū)的配套和服務(wù)能力，實現(xiàn)共同發(fā)展。
——加快臨港地區(qū)發(fā)展，著力吸引重大項目集聚，完善產(chǎn)業(yè)區(qū)生產(chǎn)生活配套，打造代表國家水平、具有國際競爭力的高端裝備制造和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地；增強浦東南匯新城的城市功能，促進產(chǎn)城融合和人口集聚，建設(shè)生態(tài)宜居的綜合性、現(xiàn)代化濱海新城。
——合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)，把特色農(nóng)業(yè)與加工開發(fā)、貿(mào)易服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等相結(jié)合，提升農(nóng)業(yè)整體功能，高起點建設(shè)浦東新區(qū)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。
——優(yōu)化生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮耕地、綠地、林地、園地、濕地的生態(tài)效益，加大九段沙濕地、南匯東灘濕地、濱江森林公園、濱海森林公園等重要生態(tài)地區(qū)的保護力度，構(gòu)筑生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)。大力建設(shè)臨港地區(qū)、世博地區(qū)等低碳發(fā)展實踐區(qū)，推進高橋石化等地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境綜合整治。
第五章新型城市化地區(qū)
新型城市化地區(qū)包括嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)和奉賢區(qū)，2010年常住人口595.4萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)25.9%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重22%左右。
第一節(jié)功能定位
新型城市化地區(qū)的功能定位是：具有全球競爭力的先進制造業(yè)基地和重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體，支撐創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略空間和新增長極。
發(fā)展方向是：
——統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間。適度擴大城鎮(zhèn)居住空間，減少農(nóng)村居民點。推動工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地，加大規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)轉(zhuǎn)移。完善基本農(nóng)田保護制度，促進基本農(nóng)田集中連片。加強文化遺產(chǎn)、歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀建筑保護。
——完善城鎮(zhèn)體系。按照長三角城市群重要組成部分的定位，建成若干功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的新城。優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局，實施有重點、有層次、有步驟的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。扎實推進新農(nóng)村建設(shè)，全面提高農(nóng)村發(fā)展水平。
——促進人口集聚。加強新城、重點小城鎮(zhèn)、大型居住社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)配套和基層社會管理力量，穩(wěn)步推進農(nóng)民宅基地置換，引導(dǎo)人口向新城和重點小城鎮(zhèn)集中，努力實現(xiàn)本地就業(yè)、本地居住。至2020年，該區(qū)域常住人口占全市常住人口總量的比例預(yù)期為29%左右。
——優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)能級。依托重點工業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，優(yōu)化提升先進制造業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，形成若干具有較強國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。加快建設(shè)一批現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，推動有條件的開發(fā)區(qū)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展與新城功能相匹配的生活性服務(wù)業(yè)。
——增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。穩(wěn)定以糧食、蔬菜為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極推進水產(chǎn)養(yǎng)殖和水生經(jīng)濟作物生產(chǎn)，合理配套畜禽養(yǎng)殖。加大農(nóng)業(yè)投入力度，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提升農(nóng)機裝備現(xiàn)代化應(yīng)用水平，著力提升農(nóng)業(yè)組織化程度，鼓勵發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
——推動綠色低碳發(fā)展。優(yōu)先支持新城開展低碳發(fā)展試點，加大對新城綠化建設(shè)的支持力度。積極推動產(chǎn)業(yè)基地、工業(yè)區(qū)按照循環(huán)經(jīng)濟的理念進行園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈布局，提高能源資源利用效率，實施清潔生產(chǎn)，確保發(fā)展的質(zhì)量和效益。
——提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護投入力度，推進生態(tài)綠地建設(shè)和保護，加強區(qū)域水環(huán)境治理，加大重點地區(qū)環(huán)境保護、工業(yè)區(qū)綜合整治和農(nóng)業(yè)面源污染防治力度。統(tǒng)籌海洋環(huán)境保護與陸域污染防治，保護海岸線資源。
第二節(jié)主要任務(wù)
新型城市化地區(qū)要著力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快新城和重點小城鎮(zhèn)發(fā)展，扎實推進新農(nóng)村建設(shè)，加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。
——支持嘉定新城、松江新城增強綜合服務(wù)功能，建設(shè)長三角地區(qū)綜合性節(jié)點城市。支持奉賢南橋新城加快發(fā)展，建設(shè)杭州灣北岸綜合性服務(wù)型核心城市。支持青浦新城加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增強城市綜合集聚輻射能力。支持金山新城優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強對周邊地區(qū)發(fā)展的服務(wù)帶動作用。
——支持南翔鎮(zhèn)、江橋鎮(zhèn)、徐涇鎮(zhèn)、趙巷鎮(zhèn)、九亭鎮(zhèn)等主動對接虹橋商務(wù)區(qū)，著力發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。支持楓涇鎮(zhèn)按照中小城市標準，適度超前配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。支持安亭鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)、金澤鎮(zhèn)、練塘鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、青村鎮(zhèn)等全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點鎮(zhèn)加大改革力度，提升經(jīng)濟社會發(fā)展水平。
——扎實推進新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)化中心村布局，推進村莊改造、歸并和自然村落保護。優(yōu)先安排與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的農(nóng)田水利、供水和污水處理、抗災(zāi)防災(zāi)、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進農(nóng)村道路、危橋和電網(wǎng)改造和燃氣服務(wù)站點建設(shè)。加強農(nóng)村基本公共服務(wù)，建立農(nóng)民增收長效機制，深化農(nóng)村改革。
——發(fā)揮國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地帶動作用，提升國際汽車城產(chǎn)業(yè)能級，促進上?；瘜W工業(yè)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，支持松江出口加工區(qū)等工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，打造若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。
——發(fā)揮佘山國家旅游度假區(qū)、淀山湖地區(qū)歷史文化和山水資源優(yōu)勢，以重大功能性項目為載體，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，進一步放大國家旅游度假區(qū)效應(yīng)，推動區(qū)域資源整合、聯(lián)動發(fā)展，打造西部山水游憩與休閑度假旅游區(qū)。
——促進杭州灣北岸地區(qū)的糧菜和瓜果等特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進國家級基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設(shè)。強化黃浦江上游地區(qū)農(nóng)業(yè)基地化和設(shè)施化建設(shè)，促進水稻種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖和水生經(jīng)濟作物生產(chǎn)。穩(wěn)定滬北遠郊水稻和蔬菜生產(chǎn)，種養(yǎng)結(jié)合促進生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。支持有條件的地區(qū)開發(fā)特色農(nóng)業(yè)旅游。
——加大黃浦江上游水源地保護力度，加強水源涵養(yǎng)區(qū)的水環(huán)境整治，推進水源涵養(yǎng)林建設(shè)和保護，切實減少農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染，加強太浦河等黃浦江上游河道兩岸地區(qū)及船舶污染控制，確保黃浦江上游開放性水源安全。
——加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，嚴格保護生態(tài)用地，提高綠化覆蓋率，維護金山三島自然植被和生態(tài)功能，建設(shè)沿海防護林帶。加強杭州灣北岸化工集中區(qū)環(huán)境綜合整治，建設(shè)防污染綠化隔離帶。保護嘉定、松江、青浦江南水鄉(xiāng)風貌，提升奉賢、金山地區(qū)濱海環(huán)境品質(zhì)。
第六章綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)
綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)即崇明縣，包括崇明島、長興島和橫沙島，2010年常住人口70.3萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)3.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重不足2%。
第一節(jié)功能定位
綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)的功能定位是：國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，現(xiàn)代化綜合生態(tài)島，上海可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。
發(fā)展方向是：
——優(yōu)化完善功能布局。將崇明島崇中分區(qū)建設(shè)成為以森林度假、信息數(shù)據(jù)、休閑居住為主的中央森林區(qū)，將崇東分區(qū)建設(shè)成為以生態(tài)居住、休閑運動、國際教育為主的科教研創(chuàng)區(qū)和門戶景觀區(qū)，將崇南分區(qū)建設(shè)成為人口集聚的田園式新城和新市鎮(zhèn)區(qū)，將崇北分區(qū)建設(shè)成為以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的規(guī)模農(nóng)業(yè)區(qū)和戰(zhàn)略儲備區(qū)，將崇西分區(qū)建設(shè)成為以國際會議、濱湖度假為特色的景湖會展區(qū)；將長興島建設(shè)成為以船舶和海洋工程裝備為主的海洋裝備島；將橫沙島作為支撐綜合生態(tài)島建設(shè)和全市未來可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略儲備空間。
——引導(dǎo)人口合理分布。根據(jù)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，在三島范圍內(nèi)統(tǒng)籌就業(yè)和居住，提高陳家鎮(zhèn)、城橋新城和長興島基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，促進人口集聚。嚴格控制常住人口增長，引導(dǎo)外來從業(yè)人員有序流動。至2020年，該區(qū)域常住人口占全市常住人口總量的比例預(yù)期為3%左右。
——加強生態(tài)環(huán)境保護。立足建設(shè)現(xiàn)代化綜合生態(tài)島，加強水資源、水環(huán)境、水生生物資源保護和綠化林業(yè)建設(shè)，完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系，發(fā)展綠色經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，著力提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，打造市民群眾休閑度假的生態(tài)后花園。
——發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。加強基本農(nóng)田保護，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)機裝備配備標準，創(chuàng)建國家級生態(tài)農(nóng)業(yè)標準化綜合示范縣。保持糧食生產(chǎn)適度規(guī)模，擴大特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，提高崇明農(nóng)產(chǎn)品知名度，打造崇明特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展種源農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展綠色食品加工業(yè)，促進生態(tài)型休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第二節(jié)主要任務(wù)
綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)要加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，積極探索低碳發(fā)展模式，因地制宜地發(fā)展與主體功能相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)水平，推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
——發(fā)展崇明特色農(nóng)業(yè)，加快崇明島特色農(nóng)副產(chǎn)品基地建設(shè)，發(fā)展北部現(xiàn)代高效生態(tài)農(nóng)業(yè)實驗區(qū)，穩(wěn)步提高無公害、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品種植面積。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，完善農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系。
——加強綠化林業(yè)建設(shè)，培育一批生態(tài)公益林、水源涵養(yǎng)林，推進公共綠地和公園建設(shè)?？茖W開發(fā)利用灘涂資源，實施濕地動態(tài)保護。加強野生動植物及棲息地保護，推進各級自然保護區(qū)建設(shè)。加大水源地建設(shè)和保護力度，充分發(fā)揮青草沙水源地功能，建設(shè)東風西沙水源地。
——推進重點城鎮(zhèn)建設(shè)，支持陳家鎮(zhèn)加快功能性項目引進，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)服務(wù)能力，建設(shè)低碳生態(tài)示范社區(qū)；支持城橋新城建設(shè)，增強對周邊地區(qū)發(fā)展的服務(wù)帶動作用，成為上海北翼生態(tài)宜居的現(xiàn)代化田園濱江城市。加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進道路、危橋改造、能源、污水和垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平。
——加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，依托生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，重點發(fā)展生態(tài)旅游、會議度假、康體療養(yǎng)、休閑運動等產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展信息服務(wù)業(yè)，拓展和豐富現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)態(tài)，培育中高端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，積極引入各類優(yōu)質(zhì)教育和培訓(xùn)資源，促進具有區(qū)域特色的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。
——促進長興海洋裝備島發(fā)展，依托國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展船舶與海洋工程裝備及配套產(chǎn)品，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值，加快長興生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。推進長興島基礎(chǔ)設(shè)施和功能性項目建設(shè)，完善社會服務(wù)功能。
——進一步優(yōu)化橫沙島功能定位，在保持優(yōu)良自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，增強基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)保障能力，加強環(huán)境治理，提升整體環(huán)境質(zhì)量。
第七章限制開發(fā)區(qū)域
限制開發(fā)區(qū)域主要包括生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)走廊和生態(tài)間隔帶，這些區(qū)域具有較強的生態(tài)保育價值和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值，需要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。
第一節(jié)功能定位
限制開發(fā)區(qū)域的功能定位是：保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，城市生態(tài)功能的維護區(qū)，防止城市無序蔓延的關(guān)鍵屏障，改善城市環(huán)境品質(zhì)和滿足市民游憩需求的主要基地。
開發(fā)和保護原則是：
——擴大綠色空間。有序推進生態(tài)建設(shè)，合理確定生態(tài)用地比例，逐步提高林木覆蓋率，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，促進基本農(nóng)田集中連片建設(shè)。
——加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。實施最嚴格的耕地保護制度，劃定一定蔬菜、養(yǎng)殖基地，穩(wěn)定糧食、蔬菜生產(chǎn)，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
——提高生態(tài)效益。強化生態(tài)環(huán)境保護，促進綠地、林園地、耕地、濕地、水面等各類生態(tài)要素有機整合，形成功能復(fù)合的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)揮生態(tài)空間最大效益。
——引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移。嚴格控制人口規(guī)模，按照自主、自愿的原則，引導(dǎo)人口逐步向限制開發(fā)區(qū)域外轉(zhuǎn)移，有序引導(dǎo)遠郊農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，減少農(nóng)村居民點。
第二節(jié)主要任務(wù)
限制開發(fā)區(qū)域要加強基本農(nóng)田保護，保障全市農(nóng)產(chǎn)品有效供給，加快基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保障城市生態(tài)安全，加大對農(nóng)村地區(qū)的支持力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
——探索建立數(shù)量質(zhì)量并重的耕地保護機制，加強基本農(nóng)田集中區(qū)耕地整理，加大農(nóng)業(yè)投入力度，提高技術(shù)裝備水平，支持高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。適度開展農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，切實減少農(nóng)業(yè)污染，充分發(fā)揮基本農(nóng)田的基礎(chǔ)生態(tài)功能。
——加快建設(shè)中心城外環(huán)綠帶、市域環(huán)形綠帶、生態(tài)間隔綠帶和生態(tài)走廊，加強生態(tài)片林建設(shè)。合理利用郊區(qū)生態(tài)資源，選擇部分具備條件的生態(tài)公益林改造為郊野公園，擴大市民群眾游覽休閑的生態(tài)空間。
——加大飲用水水源二級保護區(qū)和準保護區(qū)保護力度，加強區(qū)域內(nèi)污染源風險防控，推進污水收集管網(wǎng)建設(shè)，提升水源地安全保障能力。實施濕地動態(tài)保護，加強野生動植物及棲息地保護。
——支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，切實提高工業(yè)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟水平。加大對農(nóng)業(yè)為主和生態(tài)建設(shè)任務(wù)較重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度，重點加強與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)配套。穩(wěn)步開展農(nóng)民宅基地置換工作，有序推進分散農(nóng)村居民點的適度集中。
第八章禁止開發(fā)區(qū)域
根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，本市禁止開發(fā)區(qū)域分為國家和市級兩級，包括各級自然保護區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、一級水源保護區(qū)，以及市政府確定的其他禁止開發(fā)區(qū)域。
第一節(jié)功能定位和區(qū)域范圍
禁止開發(fā)區(qū)域的功能定位是：保護自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動植物基因資源的保護地，確保生態(tài)安全和水源安全的重要空間。
禁止開發(fā)區(qū)域的區(qū)域范圍是：
——自然保護區(qū)，包括九段沙濕地國家級自然保護區(qū)、崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)、長江口中華鱘自然保護區(qū)和金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū)。
——國家森林公園，包括佘山國家森林公園、東平國家森林公園、海灣國家森林公園和共青國家森林公園。
——國家地質(zhì)公園，即崇明島國家地質(zhì)公園。
——國家濕地公園，即崇明西沙國家濕地公園。
——一級水源保護區(qū)，包括黃浦江上游一級水源保護區(qū)、長江青草沙一級水源保護區(qū)、長江陳行一級水源保護區(qū)和崇明東風西沙一級水源保護區(qū)。
今后新設(shè)立的自然文化資源保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國際重要濕地、國家重要濕地和一級水源保護區(qū)等各級各類禁止開發(fā)區(qū)域，自動列為本市禁止開發(fā)區(qū)域（見附件1圖4）。
第二節(jié)管制原則
禁止開發(fā)區(qū)域要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃，實施強制性保護，嚴格控制人為因素對自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動。
各級自然保護區(qū)。要依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和本規(guī)劃確定的原則、本市自然保護區(qū)相關(guān)管理辦法及規(guī)劃進行管理。
——構(gòu)建核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三層管理機制。嚴禁在核心區(qū)開展任何生產(chǎn)建設(shè)活動；除必要的科學實驗外，嚴禁在緩沖區(qū)開展其他任何生產(chǎn)建設(shè)活動；除必要的科學實驗以及符合自然保護區(qū)規(guī)劃的旅游等活動外，嚴禁在實驗區(qū)開展其他生產(chǎn)建設(shè)活動。
——慎重開展自然保護區(qū)內(nèi)交通、通信、電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，能避則避，必須穿越自然保護區(qū)的，要符合相關(guān)管理辦法及規(guī)劃，并開展對保護區(qū)影響的專題評價。
國家森林公園。要依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《中華人民共和國野生動植物保護條例》、《森林公園管理辦法》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和本規(guī)劃確定的原則及森林公園規(guī)劃進行管理。
——除必要的保護設(shè)施和附屬設(shè)施外，禁止從事與資源保護無關(guān)的任何生產(chǎn)建設(shè)活動。
——在森林公園內(nèi)以及可能對森林公園造成影響的周邊地區(qū)，禁止進行采石、取土、開礦、放牧以及非撫育和更新性采伐等活動。
——建設(shè)旅游設(shè)施及其他基礎(chǔ)設(shè)施等必須符合森林公園建設(shè)規(guī)劃，逐步拆除違反規(guī)劃建設(shè)的設(shè)施。
——根據(jù)資源狀況和環(huán)境容量，對旅游規(guī)模進行有效控制，不得對森林及其他野生動植物資源等造成損害。
——不得隨意占用、征用和轉(zhuǎn)讓林地。
國家地質(zhì)公園。要依據(jù)《世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)工作指南》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和本規(guī)劃確定的原則進行管理。
——除必要的保護設(shè)施和附屬設(shè)施外，禁止其他生產(chǎn)建設(shè)活動。
——在地質(zhì)公園及可能對地質(zhì)公園造成影響的周邊地區(qū)，禁止進行采石、取土、開礦、放牧、砍伐以及其他對保護對象有損害的活動。
——未經(jīng)管理機構(gòu)批準，不得在地質(zhì)公園范圍內(nèi)采集標本和化石。
國家濕地公園。要依據(jù)《國家濕地公園管理辦法》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和本規(guī)劃確定的原則進行管理。
——國家濕地公園可分為濕地保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)、宣教展示區(qū)、合理利用區(qū)和管理服務(wù)區(qū)，實行分區(qū)管理。濕地保育區(qū)不得進行任何與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護和管理無關(guān)的活動；恢復(fù)重建區(qū)僅能開展培育和恢復(fù)濕地的相關(guān)活動；宣教展示區(qū)可開展以生態(tài)展示、科普教育為主的活動；合理利用區(qū)可開展不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的生態(tài)旅游等活動；管理服務(wù)區(qū)可開展管理、接待和服務(wù)等活動。
——禁止擅自占用、征用國家濕地公園的土地。禁止在國家濕地公園內(nèi)開（圍）墾濕地、采石、取土、修墳、開礦、商品性采伐林木、放牧、獵捕鳥類等；禁止從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場等任何不符合主體功能定位的建設(shè)項目和開發(fā)活動。
一級水源保護區(qū)。要依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》、本規(guī)劃確定的原則和水源保護區(qū)相關(guān)規(guī)劃進行管控。
——除黃浦江上游水源外，對一級水源保護區(qū)實行封閉式管理。在黃浦江上游一級水源保護區(qū)內(nèi)，除符合相關(guān)規(guī)定的船舶可以通行外，禁止船舶停泊、裝卸以及其他與保護飲用水水源無關(guān)的活動。
——禁止新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，已經(jīng)建成的與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目必須拆除或者關(guān)閉。
——禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣和其他可能污染水源的一切活動。
第三節(jié)近期任務(wù)
在“十二五”期間，對現(xiàn)有禁止開發(fā)區(qū)域進行規(guī)范。主要任務(wù)是：
——完善劃定禁止開發(fā)區(qū)域范圍的相關(guān)規(guī)定和標準，對各類禁止開發(fā)區(qū)域進一步界定范圍、核定面積（見附件2）。界定范圍后，原則上今后不再進行單個區(qū)域范圍的調(diào)整。
——進一步界定自然保護區(qū)中核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)的范圍。對森林公園、地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)域，確有必要的，也可劃定核心區(qū)和緩沖區(qū)，并根據(jù)劃定的范圍進行分類管理。
第九章政策措施
本規(guī)劃是統(tǒng)籌本市空間開發(fā)各項政策和制度安排的基礎(chǔ)平臺。各區(qū)縣和有關(guān)部門要根據(jù)本規(guī)劃，調(diào)整完善相關(guān)規(guī)劃和政策，建立健全有利于形成主體功能區(qū)的法規(guī)規(guī)章、體制機制、規(guī)劃和政策體系。
第一節(jié)財政政策
——完善財稅管理體制。根據(jù)各功能區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向，深化市與區(qū)縣財政管理體制改革，完善財政分配關(guān)系，進一步完善財力與事權(quán)相匹配的財政體制。支持都市功能優(yōu)化區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持都市發(fā)展新區(qū)金融、航運和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域發(fā)展，促進新一輪功能開發(fā)；支持新型城市化地區(qū)加快發(fā)展先進制造業(yè)，進一步增強內(nèi)生發(fā)展動力；支持綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，促進綠色發(fā)展。完善土地出讓收支管理，進一步加大對中心城區(qū)舊區(qū)改造、重點區(qū)域和規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊發(fā)展的支持力度。
——完善財政轉(zhuǎn)移支付機制。加大對新型城市化地區(qū)、綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)和人口導(dǎo)入地區(qū)等財力困難區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付力度，促進基本公共服務(wù)均等化。完善財政教育投入機制，加大財政教育轉(zhuǎn)移支付力度，促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。加大市對大型居住社區(qū)補助力度，進一步研究完善人口導(dǎo)入與導(dǎo)出區(qū)縣橫向財力結(jié)算制度，增強人口導(dǎo)入地區(qū)基本公共服務(wù)保障能力。完善生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付辦法，加大生態(tài)補償力度，提高生態(tài)補償資金使用效益。
——探索建立特定公益項目補償機制。對能源設(shè)施和通道、殯葬設(shè)施、污水污泥處理設(shè)施等公益項目，探索市級統(tǒng)籌和區(qū)縣間協(xié)調(diào)負擔機制。健全垃圾處置區(qū)縣橫向補償機制，改善生活垃圾轉(zhuǎn)運及處置設(shè)施周邊環(huán)境。
——加強區(qū)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的統(tǒng)籌保障。完善區(qū)縣以下財政管理體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理，深化“鄉(xiāng)財區(qū)（縣）管”改革，完善激勵機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政均衡發(fā)展。加大區(qū)級財政對生態(tài)和農(nóng)業(yè)功能為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投入力度。
第二節(jié)投資政策
——明確政府投資重點。根據(jù)財權(quán)事權(quán)相匹配原則，明確各功能區(qū)域差別化投資重點，實行按照主體功能區(qū)域安排和按照領(lǐng)域安排相結(jié)合的政府投資政策。支持都市功能優(yōu)化區(qū)城市運行保障設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)；支持都市發(fā)展新區(qū)重大功能性設(shè)施建設(shè)；支持新型城市化地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)等領(lǐng)域設(shè)施和項目建設(shè)；支持綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)及重點城鎮(zhèn)發(fā)展。逐步提高上述投資重點領(lǐng)域市級投入比例，加大對區(qū)縣政府的補貼支持力度。
——加大政府對重點地區(qū)的投資力度。推動政府投資向新城和人口導(dǎo)入?yún)^(qū)傾斜；加強虹橋商務(wù)區(qū)、世博園區(qū)、國際旅游度假區(qū)、佘山國家旅游度假區(qū)、臨港地區(qū)等重點地區(qū)及其周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加大對中心城區(qū)蘇州河以北地區(qū)、寶山和閔行等基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)相對薄弱地區(qū)的投入力度。
——引導(dǎo)社會資本參與投資建設(shè)。引導(dǎo)社會投資進入符合區(qū)域主體功能的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域，推動民營企業(yè)加大對自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級的投入力度，鼓勵社會投資參與重點地區(qū)開發(fā)建設(shè)。優(yōu)化投資環(huán)境，創(chuàng)新投融資政策，結(jié)合專項資金支持，不斷完善社會資本投資補助和貼息等政策。鼓勵商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)對符合區(qū)域發(fā)展方向的社會投資項目提供融資支持。
——加強限制開發(fā)區(qū)域投資建設(shè)管理。提高限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)項目準入標準，嚴格項目審批管理程序，適時提高項目決策層級，引入公眾參與，加強社會監(jiān)督。
第三節(jié)產(chǎn)業(yè)政策
——推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照形成服務(wù)經(jīng)濟為主產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標，支持都市功能優(yōu)化區(qū)和都市發(fā)展新區(qū)著力提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能級和國際化水平，培育壯大具有較強自主創(chuàng)新能力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；支持新型城市化地區(qū)加快推進新型工業(yè)化，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；支持綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)積極發(fā)展具有區(qū)域特色、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
——優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。強化主體功能定位在修訂產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和用地指南、編制相關(guān)規(guī)劃、安排重大項目和資金中的引導(dǎo)作用，促進各功能區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理布局。推動服務(wù)業(yè)沿城市東西向發(fā)展軸、城市南北向發(fā)展軸及中環(huán)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚帶和新城集聚發(fā)展。加快推進規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整，促進工業(yè)項目向產(chǎn)業(yè)基地和國家級、市級開發(fā)區(qū)集聚。加大高橋、吳淞、吳涇和南大等重點地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。
——完善產(chǎn)業(yè)目錄。修訂本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點支持目錄，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰類指導(dǎo)目錄和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄，進一步明確各功能區(qū)域鼓勵、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。
——嚴格產(chǎn)業(yè)項目準入制度。對產(chǎn)業(yè)類項目實行全市統(tǒng)一的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工藝裝備、“三廢”排放和生態(tài)保護等強制性準入標準，鼓勵各區(qū)縣實行高于全市的準入標準，促進產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。
——完善產(chǎn)業(yè)退出機制。鼓勵各功能區(qū)域通過財政、土地、節(jié)能環(huán)保等手段，有序引導(dǎo)不符合主體功能定位的產(chǎn)能向外轉(zhuǎn)移或淘汰，推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
第四節(jié)土地政策
——合理控制土地開發(fā)強度。實施最嚴格的土地利用制度，科學確定各功能區(qū)域土地開發(fā)強度，分類設(shè)定基本農(nóng)田、建設(shè)用地、生態(tài)空間等控制線。嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，新增建設(shè)用地計劃指標向重點發(fā)展地區(qū)和新城傾斜。
——深化完善土地審批制度。進一步完善“批項目、核土地”制度，優(yōu)化審批流程，精簡審批環(huán)節(jié)。推行土地供應(yīng)與用地績效相掛鉤。進一步加強工業(yè)項目用地審批，確保新增工業(yè)項目落在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)。
——加大存量用地盤活力度。加強對已供土地動態(tài)監(jiān)管，加大閑置土地分類處置力度。不斷完善存量建設(shè)用地高效利用激勵機制。推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，探索實行城鄉(xiāng)人地掛鉤和地區(qū)之間人地掛鉤的政策。
——實行最嚴格的耕地保護制度。嚴格規(guī)范農(nóng)用地管理，進一步完善耕地保護目標責任制度和基本農(nóng)田生態(tài)補償機制，禁止擅自改變基本農(nóng)田的用途和位置，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量。
第五節(jié)農(nóng)業(yè)政策
——支持農(nóng)業(yè)地區(qū)加快發(fā)展。調(diào)整財政支出、固定資產(chǎn)投資、信貸投放結(jié)構(gòu)，保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)步增長。加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策支持力度，組織實施種養(yǎng)殖直接補貼、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)補貼和綜合性補貼，完善補貼動態(tài)調(diào)整機制。完善主要地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品最低保有量制度，推進“菜籃子”工程，確保糧食、蔬菜等主副食品有效供應(yīng)。
——提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。加大對農(nóng)業(yè)科技項目的支持力度，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，積極發(fā)展都市高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和種源農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，大力培育農(nóng)產(chǎn)品品牌，加強農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系和質(zhì)量安全體系建設(shè)。
——推進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。加強農(nóng)村污水治理，控制農(nóng)業(yè)面源污染，大力推進秸稈綜合利用。發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用率。推動工廠化種植和養(yǎng)殖，提高土地利用效率。
——促進農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)融合發(fā)展。鼓勵以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，鼓勵有條件的地區(qū)發(fā)展都市觀光農(nóng)業(yè)，對農(nóng)家樂、觀光農(nóng)園、生態(tài)林旅游景點等農(nóng)業(yè)旅游項目建設(shè)給予政策支持。
第六節(jié)人口與人才政策
——完善人口宏觀調(diào)控。堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，促進人口長期均衡發(fā)展。以集聚人才，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)為核心，適度調(diào)控常住人口增長速度。按照“穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住”的要求，積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革，完善居住證制度及相關(guān)政策體系。構(gòu)建重大建設(shè)項目與人口發(fā)展政策銜接協(xié)調(diào)機制。
——完善人口綜合服務(wù)。按照“屬地化管理、市民化服務(wù)”的原則，進一步加強社會管理和人口服務(wù)，推進各項基本公共服務(wù)政策與戶口性質(zhì)脫鉤，逐步將有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所的外來常住人口納入教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)體系，保障符合條件的常住人口平等享有基本公共服務(wù)和同等的權(quán)益。積極應(yīng)對人口老齡化，完善養(yǎng)老服務(wù)格局和為老服務(wù)體系。
——優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境。制定有利于人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持政策，實施人才安居工程，優(yōu)化人才的醫(yī)療、子女教育和文化環(huán)境，提高青年人才的歸屬感。完善有利于人才向新城集聚的相關(guān)支持政策。鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)科技等領(lǐng)域急需人才向偏遠、薄弱地區(qū)合理流動。
第七節(jié)環(huán)境政策
——有效控制污染物排放總量。實行嚴格的污染物排放標準和總量控制指標，嚴格實施“批項目，核總量”制度，建立和完善排污許可證制度，進一步削減都市功能優(yōu)化區(qū)、都市發(fā)展新區(qū)和新型城市化地區(qū)污染物排放總量，嚴格控制綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)污染排放。
——強化污染防治。進一步完善環(huán)境影響評價制度，鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，實施“區(qū)域限批”和“行業(yè)限批”，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級。強化環(huán)境風險防范，加強重大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、城市交通設(shè)施、重化工區(qū)等周邊規(guī)劃控制，加快重點地區(qū)環(huán)境綜合治理。嚴格控制機動車總量增長，加大高污染車輛淘汰力度。
——加強水資源和水環(huán)境保護。嚴格控制用水總量增長，合理配置水資源，提高用水效率，完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，加強水資源管理責任考核。加大水源地保護力度，加強河道整治和生態(tài)修復(fù)，切實防治人為水土流失。
——深化環(huán)境資源價格改革。建立科學合理的水價形成機制，完善排污收費制度，提高主要污染物排污費，建立居民生活垃圾處置收費制度，按照國家部署適時開征環(huán)境稅。
第八節(jié)應(yīng)對氣候變化政策
——實行能源消費總量控制制度。對各區(qū)縣和重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分解落實差別化的能源總量和節(jié)能降耗指標，加強年度考核。進一步完善“批項目、核能耗”制度，嚴格控制新增高耗能項目。
——提高資源能源利用效率。深入推進重點領(lǐng)域節(jié)能，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，開展低碳試點，促進低碳技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)應(yīng)用，實施低碳產(chǎn)品標準、標識和認證制度，建立節(jié)能降耗長效機制。完善重要能源價格形成機制，制定差別化的能源價格政策。健全節(jié)能市場化機制，推廣合同能源管理，鼓勵發(fā)展碳金融市場，開展碳排放交易試點。
——鼓勵高效清潔能源發(fā)展。嚴格控制煤炭消費總量，基本實現(xiàn)零增長，擴大“基本無燃煤區(qū)”范圍。積極增加市外來電和天然氣供應(yīng)，加強電網(wǎng)、氣網(wǎng)建設(shè)，提高天然氣管網(wǎng)覆蓋率。大力支持發(fā)展新能源和可再生能源。
——提高適應(yīng)氣候變化能力。積極推進林業(yè)建設(shè)，加強灘涂濕地保護，提高碳匯能力。優(yōu)化調(diào)整城市供電、供氣、供水、通信等生命線工程建設(shè)運行標準，提高城市抵御臺風、風暴潮、暴雨洪澇等氣象、海洋災(zāi)害的預(yù)警預(yù)報和應(yīng)急處置能力。加強海岸帶保護，強化應(yīng)對海平面升高的適應(yīng)性對策。
第十章規(guī)劃實施
本規(guī)劃在本市各類空間規(guī)劃中居總控性地位，市有關(guān)部門和各區(qū)縣政府要切實采取有力措施，嚴格落實責任，確保規(guī)劃順利實施。
第一節(jié)市有關(guān)部門的職責
發(fā)展改革部門。負責規(guī)劃實施的組織協(xié)調(diào)，適時開展規(guī)劃評估和修訂，會同有關(guān)部門制定適應(yīng)主體功能區(qū)發(fā)展要求的投資、綜合性的產(chǎn)業(yè)和人口政策，分解能源總量和節(jié)能降耗指標，配合市委組織部建立有利于推進形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系。
經(jīng)濟信息化部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的工業(yè)發(fā)展和信息化建設(shè)政策。
商務(wù)部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的商業(yè)發(fā)展政策，分類指導(dǎo)商業(yè)布局和商務(wù)設(shè)施建設(shè)。
科技部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的科技政策，建立適應(yīng)主體功能區(qū)要求的區(qū)域創(chuàng)新體系。
監(jiān)察部門。配合市委組織部建立有利于推進形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系，負責規(guī)劃實施中的監(jiān)督檢查。
財政部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的財政政策。
建設(shè)交通部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的城市建設(shè)管理和交通政策。
農(nóng)業(yè)部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。
環(huán)境保護部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的生態(tài)環(huán)境保護政策，分解污染物排放總量指標，協(xié)調(diào)、監(jiān)督自然保護區(qū)、森林公園和水源保護區(qū)等的環(huán)境保護工作。
規(guī)劃國土部門。負責組織編制城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的土地政策，會同有關(guān)部門組織調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實到地塊和農(nóng)戶。
水務(wù)（海洋）部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的水務(wù)（海洋）發(fā)展與管理政策。
統(tǒng)計部門。負責協(xié)調(diào)相關(guān)部門核定、匯總、分析與主體功能區(qū)相關(guān)的指標和數(shù)據(jù)。
綠化市容部門。負責制定適應(yīng)主體功能區(qū)要求的綠化市容政策，指導(dǎo)森林公園的建設(shè)和管理。
市政府法制機構(gòu)。負責依法審核有關(guān)部門提出的適應(yīng)主體功能區(qū)要求的相關(guān)法規(guī)規(guī)章草案。
地震、氣象部門。負責組織編制地震、氣象等自然災(zāi)害防御和氣候資源開發(fā)利用等規(guī)劃，參與制定自然災(zāi)害防御政策。
其他各有關(guān)部門。依據(jù)本規(guī)劃，根據(jù)需要組織編制相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，制定相關(guān)政策。
此外，市委組織部牽頭會同有關(guān)部門建立有利于推進形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系。
第二節(jié)區(qū)縣政府的職責
各區(qū)縣政府要根據(jù)本規(guī)劃提出的各功能區(qū)域功能定位、主要任務(wù)和政策導(dǎo)向，制定落實方案，切實組織規(guī)劃實施。
要遵循國家和本市主體功能區(qū)規(guī)劃的各項要求，完善規(guī)劃編制、項目審批、土地管理、人口管理和生態(tài)環(huán)境保護等工作制度。要合理把握開發(fā)時序，區(qū)分近期、中期和遠期，實施有序發(fā)展。
第三節(jié)評估修訂
發(fā)展改革部門要制定規(guī)劃實施方案，建立規(guī)劃動態(tài)評估與修訂機制，認真開展評估，并根據(jù)評估結(jié)果，對規(guī)劃修訂提出建議。
各區(qū)縣、各有關(guān)部門要對本規(guī)劃實施情況進行跟蹤分析，注意研究新情況，解決新問題。
第四節(jié)績效評價
根據(jù)各功能區(qū)域的功能定位和發(fā)展任務(wù)，市委組織部牽頭，會同發(fā)展改革和監(jiān)察等部門在已有區(qū)縣考核評價辦法的基礎(chǔ)上，建立健全體現(xiàn)主體功能導(dǎo)向的績效考核評價辦法。完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度，確?？己嗽u價的客觀公正。強化考核結(jié)果運用，有效引導(dǎo)各地區(qū)、各有關(guān)部門推進形成主體功能區(qū)。
附件1
圖1 上海市主體功能區(qū)劃分圖
圖2 上海市城市化戰(zhàn)略格局示意圖
圖3 上海市生態(tài)安全戰(zhàn)略格局示意圖
圖4 上海市禁止開發(fā)區(qū)域分布圖
附件2
上海市禁止開發(fā)區(qū)域一覽表
| 類型 | 名稱 | 面積范圍（平方公里） | 位置 | 級別 |
| 自然保護區(qū) | 九段沙濕地國家級自然保護區(qū) | 420.2 | 浦東新區(qū) | 國家級 |
| 崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū) | 241.55 | 崇明縣 | 國家級 | |
| 長江口中華鱘自然保護區(qū) | 695.6 | 崇明縣 | 市級 | |
| 金山三島海洋生態(tài)自然保護區(qū) | 10.2 | 金山區(qū) | 市級 | |
| 國家森林公園 | 佘山國家森林公園 | 4.01 | 松江區(qū)佘山鎮(zhèn) | 國家級 |
| 東平國家森林公園 | 3.55 | 崇明縣東平林場 | 國家級 | |
| 海灣國家森林公園 | 10.65 | 奉賢區(qū)海灣鎮(zhèn) | 國家級 | |
| 共青國家森林公園 | 1.31 | 楊浦區(qū)殷行街道 | 國家級 | |
| 國家地質(zhì)公園 | 崇明島國家地質(zhì)公園 | 145 | 崇明縣 | 國家級 |
| 國家濕地公園 | 崇明西沙國家濕地公園 | 3.63 | 崇明縣 | 市級 |
| 一級水源保護區(qū) | 黃浦江上游一級水源保護區(qū) | 4.2 | 閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)；松江區(qū)車墩鎮(zhèn)、石湖蕩鎮(zhèn)、葉榭鎮(zhèn)；青浦區(qū)練塘鎮(zhèn) | 市級 |
| 長江青草沙一級水源保護區(qū) | 79 | 崇明縣長興鄉(xiāng) | 市級 | |
| 長江陳行一級水源保護區(qū) | 6.9 | 寶山區(qū)羅涇鎮(zhèn) | 市級 | |
| 崇明東風西沙一級水源保護區(qū) | 待水庫建成后另行劃定 | 崇明縣 | 市級 |