滬府辦〔2017〕62號
上海市人民政府辦公廳轉發(fā)市綠化市容局關于完善本市公益林管理制度意見的通知
有關區(qū)人民政府，市政府有關委、辦、局：
市綠化市容局《關于完善本市公益林管理制度的意見》已經市政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2017年10月26日
關于完善本市公益林管理制度的意見
森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。公益林是本市重要的森林資源，是生態(tài)文明建設的重要基礎。為切實加強公益林資源保護管理，促進林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，維護城市生態(tài)安全，加快生態(tài)文明建設，根據(jù)《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）的要求，結合落實本市城市總體規(guī)劃和“十三五”森林覆蓋率達到18%的目標，現(xiàn)就完善本市公益林管理制度提出如下意見：
一、充分認識完善公益林管理制度的重要性
近年來，本市各級政府不斷加大財政投入力度，充分調動各種社會力量，持續(xù)推進造林綠化，林業(yè)生態(tài)建設取得長足發(fā)展。截至2016年底，全市林地面積達到167萬畝，分為公益林、商品林兩大類，森林覆蓋率1556%。其中，公益林管理涉及林業(yè)、綠化、公路、鐵路、水務、房屋和市屬國有企業(yè)等多個行業(yè)或部門。但是，部分種植在農民承包地上的公益林，其林地與林木權分離，存在權屬不清的情況。因此，完善公益林管理制度，加強公益林資源保護管理，是當前和今后一個時期本市各級政府及有關部門的一項重要工作。
（一）完善公益林管理制度是穩(wěn)定森林資源的重要舉措。本市公益林主要是由各級政府出資而建成的林地。針對上海林業(yè)特點，需要完善公益林管理制度，進一步明晰公益林林木權屬，嚴格落實公益林管護責任主體，創(chuàng)新公益林管理模式；特別是種植在農民承包地上的公益林，在穩(wěn)定土地承包權基礎上，對其林木所有權和林地管理權作進一步明確，形成權責對等、權利和義務相統(tǒng)一的公益林經營管理體制機制，加快建立具有上海特色的公益林管理制度。
（二）完善公益林管理制度是落實生態(tài)文明建設責任制的重要內容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定，各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，是建立領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，實行自然資源資產和環(huán)境責任離任審計的主要內容，實行黨政同責、終身追責。完善公益林管理制度，有利于科學劃定生態(tài)保護紅線，進一步明確各級黨委、政府生態(tài)資源保護的權利與義務、職能與責任，有利于建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。
（三）完善公益林管理制度是實現(xiàn)森林可持續(xù)經營的重要途徑。公益林具有生態(tài)、經濟和社會等多種功能。穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)是提高公益林生產力和實施森林可持續(xù)經營的基礎，要處理好森林經營過程中保護、利用與發(fā)展的關系，促進森林生態(tài)系統(tǒng)的演替向人與自然和諧的方向發(fā)展。通過嚴格保護和科學經營，實現(xiàn)公益林的生態(tài)、社會、經濟三大效益相統(tǒng)一的目標，真正做到“青山常在，永續(xù)利用”。完善公益林管理制度，對推進森林分類經營，全面提高公益林生產力，增強公益林綜合功能具有重要作用。
二、總體要求
（一）指導思想。以《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）和《中共上海市委上海市人民政府關于加快推進上海生態(tài)文明建設的實施意見》（滬委發(fā)〔2016〕27號）為指導，以保護公益林和促進森林健康經營為目標，堅持農村基本經營制度，穩(wěn)定土地承包權，明晰林木所有權，確定公益林管理權，落實公益林管護主體責任。同時，完善政策支撐體系，調動林木所有者、公益林經營者的積極性，有效保護公益林，提高公益林的生態(tài)、經濟和社會效益。
（二）基本原則。堅持依法治林、嚴格管理，控制公益林消耗，促進森林資源穩(wěn)步增長；堅持明晰公益林權屬、權責統(tǒng)一，落實公益林管護責任；堅持科學經營、合理利用，提升公益林質量、功能與效益；堅持政府主導、社會參與，增強公益林經營管理活力。
（三）總體目標。到2020年，本市公益林管護良性機制基本形成。公益林區(qū)劃界定全面完成，權屬清晰，權益保護更加有力；公益林管護主體落實，管護責任更加明確，管護措施全面加強；林政執(zhí)法力度持續(xù)加大，公益林消耗有效減少，資源更加穩(wěn)定；公益林利用科學合理，扶持政策更加完善，功能得到全面提升。實現(xiàn)公益林持續(xù)增長、質量持續(xù)提升、功能顯著增強，林業(yè)生態(tài)安全更加鞏固。
三、主要任務
（一）實施公益林分類管理。根據(jù)相關規(guī)劃要求，研究制定《上海市公益林管理辦法》，計劃用2—3年時間，完成全市公益林區(qū)劃界定。將公益林依法從嚴管理，占補平衡；將商品林實行目標管理，動態(tài)平衡；按照公益林不同保護等級，研究制定相應管護措施，實行公益林分類、分級管理。
（二）健全森林目標責任制。依據(jù)城市總體規(guī)劃、生態(tài)專項規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃，將森林覆蓋率、公益林保有量等主要指標的階段目標和分年度指標，分解落實到各級政府，層層簽訂目標責任書，實行目標管理。結合森林資源年度監(jiān)測結果，編制森林資源資產負債表，建立森林資源資產數(shù)據(jù)庫，嚴守公益林生態(tài)紅線，嚴控公益林減少。
（三）明確林權及管護責任。按照“權責一致”的原則，各級政府對轄區(qū)內的公益林保護負總責，既享有所轄區(qū)域的公益林的資源資產權屬，也承擔公益林保護管理責任。國有林場、森林公園以及農用地上納入生態(tài)補償?shù)墓媪?，其權屬歸各區(qū)政府，并落實相應的管護責任主體；市屬國有企業(yè)營造的公益林，其權屬歸相應公司，并承擔管護責任；其他區(qū)域公益林由綠化市容、公路、鐵路、水務和房屋等主管部門負責管護工作。
（四）創(chuàng)新公益林管護機制。加強管護是提升公益林質量的根本措施，也是完善公益林管理制度的重要內容。因此，在落實管護責任的同時，必須堅持市場化改革方向，以政府購買服務的方式，吸收各種社會力量參與公益林管護，積極創(chuàng)新公益林管護的新模式、新方法，逐步形成以社會組織為主體的公益林管護市場化機制，解決公益林管護責任不到位和養(yǎng)護質量不高等問題，不斷降低公益林管護成本，提高公益林管護質量。
（五）建立公益林有償使用制度。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府引導推動作用，解決公益林被“無價”或者“廉價”使用問題，實現(xiàn)“誰使用誰付費”“誰破壞誰賠償”，促進公益林保護和合理利用，維護公益林所有者權益。要研究制定本市公益林有償使用實施辦法，開展國有公益林有償使用試點，建立和完善公益林有償使用制度。
（六）提升公益林質量與效益。以降低密度、優(yōu)化樹種結構為重點，加快推進公益林撫育，制定并下達年度實施計劃，逐步提高林分和森林質量。同時，在確保公益林生態(tài)功能的前提下，鼓勵發(fā)展林菌、林藥、林苗等林下種植模式，增加林地產出，提高經濟效益；結合公益林撫育，加快開放型休閑林地建設，積極開發(fā)綠色生態(tài)空間，服務市民群眾，拓展社會效益。
四、保障措施
（一）加強組織領導。各區(qū)政府要高度重視公益林管理工作，牢固確立生態(tài)文明理念，堅持科學發(fā)展觀和正確的政績觀，把完善公益林管理制度擺上重要工作位置。要加強調查研究、統(tǒng)籌協(xié)調和督促落實，研究制定配套措施，落實工作責任，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。要加強部門協(xié)調，發(fā)展改革、財政、規(guī)劃國土資源、林業(yè)、綠化市容、農業(yè)、公路、鐵路、水務和房屋等主管部門要按照職責分工，積極支持，主動配合，形成合力，促進本市公益林管理工作上新水平。
（二）完善林業(yè)政策。不斷完善市級生態(tài)補償機制，保持公益林生態(tài)補償資金穩(wěn)定增長。各區(qū)財政要根據(jù)林業(yè)主管部門提出的年度公益林養(yǎng)護和生態(tài)項目的資金需求，落實公益林生態(tài)補償資金，優(yōu)化補償資金支出結構，逐步提高生態(tài)補償資金用于林地養(yǎng)護、撫育、基礎設施與能力建設以及功能提升等公益林養(yǎng)護管理方面的投入比例，切實發(fā)揮生態(tài)補償政策的激勵和調節(jié)作用，增強公益林生態(tài)補償資金使用的獲得感。
（三）完善考核機制。建立領導干部保護發(fā)展森林目標責任制，完善目標體系、考核辦法和獎懲機制，加大對各級黨政領導班子履行保護發(fā)展森林目標責任制的考核力度，強化指標約束。建立森林資源消耗和環(huán)境損害責任追究制度，對違背科學發(fā)展要求、不顧公益林和生態(tài)環(huán)境盲目決策，造成森林資源嚴重破壞的案件，要依法嚴肅查處。對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究責任，并實行終身追責。
（四）強化法制保障。要加強林業(yè)行政執(zhí)法，配備能滿足林業(yè)執(zhí)法工作需要的專業(yè)執(zhí)法人員；建立健全市、區(qū)兩級聯(lián)動和林業(yè)、公安行刑對接的綜合執(zhí)法制度；加強林業(yè)法規(guī)體系建設研究。
上海市綠化和市容管理局
2017年9月28日