摘要

　　2017年，上海市政府發(fā)布了《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（滬府發(fā)〔2017〕88號），對需要進行立法后評估的法規(guī)性文件做了規(guī)定?！渡虾Ｊ械刭|資料管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）頒布于2012年，至今已實施超過5年，是否實現了當時立法的目的，主要制度落實情況如何？符合需要進行立法后評估的情形。為全面了解和掌握《管理辦法》立法及其實施情況，上海市規(guī)劃和自然資源局報請市政府將《管理辦法》列入立法后評估計劃并組織實施。本次評估屬于整體性評估，旨在對《管理辦法》的立法及實施情況進行客觀全面的評估，為《管理辦法》的適時修訂做好儲備。

　　通過對地質資料專家的咨詢、對行政主管部門的訪談，對相關事業(yè)單位和地質資料管理機構的實地考察以及與有代表性的建設單位座談，摸清了《管理辦法》在這幾年實施過程中取得的成果、遇到的問題、面臨的工作難點，根據實際情況選擇出合法性、合理性、協(xié)調性、專業(yè)性、實效性、立法技術這6項指標，確定為本次評估的指標體系，再將所涉及的條款進行歸類，綜合運用文本分析、比較研究、實施效果評價、制度協(xié)調性評估等手段厘清脈絡，最后形成評估報告。

　　經評估，得出以下主要評估結論：一方面，《管理辦法》實施成效顯著，實施6年來，全市匯交工程地質勘察資料10503檔，收集鉆孔30余萬個。館藏資料年均匯交量由原來不足100檔增長為近1500檔?；緦崿F了立法目的，對館藏地質資料的擴充和豐富、后續(xù)地質成果拓展研究的順利開展產生了直接、強有力的影響。另一方面，《管理辦法》頒行之后，為深入貫徹落實依法治國基本方略，依法推進行政審批制度改革和職能轉變，國土資源部對國務院決定取消、下放行政審批項目等事項涉及的規(guī)章進行了清理，并于2016年和2017年對《地質資料管理條例》進行了2次修改，修改內容主要是涉及行政審批的事項。綜上，評估建議是：從總體上來看，《管理辦法》立法質量較高，立法執(zhí)行情況較好。評估中發(fā)現的問題主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術進步以及管理理念的改變而出現的新問題，因此，《管理辦法》應當根據國家行政審批制度改革的精神要求及上位法的具體修訂，對《管理辦法》第13條、第15條和第20條的規(guī)定予以修改。但基于《條例》相關修改條款主要涉及地震等不可抗力，本市一般較少出現該情形，因此，目前對《管理辦法》修訂的時間要求不是非常迫切，可以在深入推進行政審批制度改革過程中取消或調整其他行政審批事項時，一并通過“打包”的方式予以修訂。同時建議在修訂時，對提高地質資料社會化利用服務能力的內容予以補充加強，對地質資料匯交的目錄清單及格式示范文本適時作出調整。

　　《上海市地質資料管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）頒布于2012年10月25日，從2012年12月1日起施行。

　　為全面了解和掌握《管理辦法》立法及其實施情況，市規(guī)劃資源局組織開展了本次立法后評估。本次評估屬于整體性評估，旨在對《管理辦法》的立法及實施情況進行客觀全面的評估，為《管理辦法》的適時修訂做好儲備。

　　由于《管理辦法》專業(yè)性非常強，相對人多為行業(yè)內的企事業(yè)單位，與社會公眾的直接聯系并不大，因此，在本次評估中，沒有運用社會問卷調查的方式，主要運用了實地調研和組織召開座談會的方式，包括相關行政管理部門的座談會和相關專家的座談會。在綜合分析相關行政管理部門提供的基礎材料、座談會、實地調研中掌握的情況，經評估組討論，形成本評估報告。

　　本評估報告共分為三個部分：第一部分為總體評估結論，主要從立法目的實現程度、主要制度落實情況等對《管理辦法》立法及實施情況作出的總體性評判；第二部分為具體評估結論，是對照6個一級評估指標19個二級指標，對《管理辦法》立法及實施情況進行的具體評估；第三部分是評估建議，由于《管理辦法》立法質量較好，實施情況較好，評估建議主要從完善相關規(guī)定及更好的實施《管理辦法》的角度，從提高地質資料社會化利用服務能力、對目錄清單及格式示范文本適時作出調整等方面提出的評估建議。

　　一、總體評估結論

　　在專題調研、專家座談的基礎上，對照評估等級及劃分標準（見表1），經過充分討論后一致認為，《管理辦法》立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。具體分析如下：

　　表1：總體評估等級及劃分標準

等級	劃分標準
好	立法目的已經實現；主要規(guī)定的全部具體要求落實到位；對社會管理產生積極的規(guī)范促進作用；社會認可度高
較好	立法目的基本實現；主要規(guī)定的多數具體要求落實到位；對社會管理產生一定的規(guī)范促進作用；社會認可度比較高
一般	立法目的的實現度不高；主要規(guī)定的少數具體要求落實到位；對社會管理規(guī)范促進作用不大；社會認可度不高
較差	立法目的基本沒有實現；主要規(guī)定的少數具體要求基本落實到位；對社會管理規(guī)范沒有起到促進作用；社會認可度較低
差	立法目的沒有實現；主要規(guī)定的具體要求基本沒有落實到位；對社會管理規(guī)范沒有促進作用；社會認可度很低

　　（一）關于立法目的的實現程度

　　評估認為，《管理辦法》立法目的實現程度好于基本實現，但是尚未完全實現，處于基本實現與完全實現之間的狀態(tài)。理由如下：

　　1.《管理辦法》基本實現了“加強對本市地質資料的管理，充分發(fā)揮地質資料的作用，保護地質資料匯交人的合法權益”的立法目的，地質資料管理工作的開展有序規(guī)范

　　一是統(tǒng)一匯交制度得到進一步的落實?！豆芾磙k法》明確規(guī)定了本市對地質資料實行統(tǒng)一匯交制度，進一步加強了地質資料匯交監(jiān)管力度。上海市地質資料館（以下簡稱“市資料館”）與上海市地質調查研究院合署辦公，隸屬于上海市規(guī)劃和自然資源局，是全市地質資料匯交、管理業(yè)務的負責單位，并依法向社會提供地質資料利用服務。（因涉及到機構改革的名稱變化，為便于表述，下文凡涉及到市規(guī)劃資源局的情形統(tǒng)一稱為“市地質管理部門”）。有數據顯示:《管理辦法》實施之后的6年來，全市匯交工程地質勘察資料10503檔，收集鉆孔30余萬個。匯交工作取得顯著成效，館藏資料年均匯交量由原來不足100檔增長為近1500檔。在最近的2018年度，市資料館新增地質資料1932種，其中匯交并通過驗收入館資料1279種，收集入館資料650種，轉送入館3種。由此看來，在《管理辦法》施行后，地質資料匯交量實現了飛躍式增長，并且匯交量在后續(xù)每年都維持著比較高的水平?？梢姟豆芾磙k法》對館藏地質資料的擴充和豐富、后續(xù)地質成果拓展研究的順利開展產生了直接、強有力的影響。

　　二是監(jiān)督管理機制有所加強。在地質資料管理方面，《管理辦法》的實施與近年出臺的《國土資源部關于加強地質資料管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕1號）、《國土資源部關于印發(fā)〈實物地質資料管理辦法〉的通知》（國土資規(guī)〔2016〕11號）等有關文件的精神和工作要求相符合。兩者相輔相成，為建立健全資料管理制度、地質資料保密管理工作機制等工作奠定了基礎，切實加強了本市地質資料管理和服務工作，完善了本市地質資料管理制度。

　　2.在保護地質資料匯交人權益、加強地質資料信息服務能力方面發(fā)揮了積極作用

　　一是對地質資料匯交人權益的保護較為有利。《管理辦法》中關于“保護期內的地質資料有償利用的具體方式由利用人與地質資料匯交人協(xié)商確定”、“對地質資料匯交人提出定密建議的，應當進行復核并確定密級”等規(guī)定，通過落實地質資料匯交人知情權、發(fā)表建議權等形式，使地質資料匯交人合法利益得到進一步的保護，特別是在涉密清理工作方面，依據新修訂的《保守國家秘密法》等一系列法律法規(guī)，以及各部委新發(fā)布的行業(yè)國家秘密目錄，開展了館藏成果地質資料涉密清理工作。通過完善涉密地質資料庫房基礎建設，升級更換涉密資料檔案柜、拓展庫房面積，安裝自動防盜報警系統(tǒng)等有效手段，保障了涉密地質資料安全管理。

　　二是地質資料信息服務能力進一步增強。地質資料服務作為一項政府主導、多部門共同參與的工作，涉及自然資源行政管理部門、館藏機構、專業(yè)服務機構、信息服務企業(yè)等多個主體。在《管理辦法》的基礎上，相關政府部門通過貫徹落實《自然資源部關于進一步加強地質資料社會化服務的指導意見》（自然資發(fā)〔2018〕179號）等文件精神，實現了信息服務手段的多元化、服務對象社會化、服務內容的體系化。

　　3.《管理辦法》在館藏機構建設方面也發(fā)揮了較為重要的作用

　　一是隊伍業(yè)務能力建設進一步加強。截至2018年底，市資料館直接從事地質資料管理工作的正式編制人數為16人，其中，本科學歷以上技術人員比例為93.8%，中、高級職稱以上技術人員比例為75%。專業(yè)涉及地質、檔案、地理信息、計算機、地圖制圖等。近年來市資料館持續(xù)加強隊伍業(yè)務能力建設，組織參加檔案、業(yè)務系統(tǒng)應用、信息安全、專業(yè)軟件應用等相關崗位技能培訓，并加強與行業(yè)兄弟單位的技術交流學習。

　　二是配套制度建設正在建立健全?！豆芾磙k法》的深入實施也推動了配套工作制度的建設。2018年度，上海市工程建設規(guī)范《地質信息數據規(guī)范》完成送審稿編制，已送專家評審驗收。

　?。ǘ╆P于主要規(guī)定的具體落實情況

　　評估認為，《管理辦法》的主要規(guī)定多數具體落實到位，在評估等級中處于“較好”。理由如下：

　　1.地質資料匯交機制落實較好

　　上海在《管理辦法》頒布實施以后，為地質資料匯交機制提供了法制保障，構建起地方立法保障機制。在《管理辦法》出臺以后，本市出臺了相關實施細則，進一步保障《管理辦法》的實施；同時市資料館于2013年底啟動了地質資料匯交管理信息系統(tǒng)的研發(fā)工作，為《管理辦法》的實施提供技術支持。市資料館下一步工作也將重點圍繞健全資料匯交工作機制展開：落實市局“全網辦”要求，配合市地質管理部門工程項目建設審批模塊建設試點工作，完成地質資料匯交信息與局系統(tǒng)的實時對接；探索建立網絡匯交平臺，按照“群眾少跑路，數據多跑路”理念，結合檔案行業(yè)管理實際，探索建立線上（電子文檔網絡匯交平臺）加線下紙質資料傳遞管理模式。

　　2.地質資料信息服務標準規(guī)范與地質信息系統(tǒng)實施效果好

　　本市通過積極構建地質資料信息服務標準規(guī)范，促使地質資料信息服務更好地落地；同時在“互聯網＋政務服務”、“一網通辦”的大背景下，積極創(chuàng)建地質信息系統(tǒng)，大幅增強了地質資料信息服務能力。2018年度，大部分的地質資料查詢已納入上海政務服務統(tǒng)一受理平臺“一網通辦”事項。同時，市資料館還參與了“上海城市空間基礎信息平臺”建設工作，進一步拓展了服務政府范圍。另外，本市基于“1X”地質信息應用多元化服務框架，提供從基礎地質資料的獲取、重要設施地質信息服務系統(tǒng)的研發(fā)與維護到地質決策咨詢等不同類別的服務。

　　3.地質資料信息共享機制實施效果較好

　　在《管理辦法》出臺之后，“上海地質資料信息共享平臺”（www.sigs.com.cn）于2012年底正式上線運行，是市資料館對社會提供服務利用的窗口。截止2018年底，平臺擁有注冊用戶2000余個，網站累計訪問量109萬余人次，用戶涵蓋城市規(guī)劃、建設、水務、市政等政府管理部門、行業(yè)內外的企事業(yè)單位、科研院校、社會公眾等眾多領域，平臺社會影響力不斷擴大，用戶反饋良好。

　?。ㄈ╆P于對社會管理規(guī)范化的促進作用

　　評估認為，《管理辦法》對加強本市地質資料的管理，提升地質資料管理規(guī)范水平起到了積極的促進作用，評價結論為“較好”。理由如下：

　　1.加強了地質資料統(tǒng)一匯交的制度和系統(tǒng)建設，提升了地質資料管理規(guī)范化水平

　　《管理辦法》自施行以來，創(chuàng)新性地建立了商業(yè)性地質資料的匯交管理機制，為實現地質資料匯交與集成管理的全覆蓋提供了法制保障。自《管理辦法》出臺實施以來，本市地質資料管理規(guī)范化得到了強化。以信息化為抓手，推動資料管理流程再造，將業(yè)務流程全面整合納入地質資料匯交管理信息系統(tǒng)。系統(tǒng)功能涵蓋了每一檔資料從接收驗收、憑證發(fā)放、目錄編制、信息化加工、歸檔入庫到資料借閱等業(yè)務流程的全過程。此外，加強了涉密地質資料管理工作。根據《管理辦法》，開展涉密地質資料庫房改造工程，建設地質資料涉密網絡環(huán)境，保障涉密地質資料安全管理和利用。

　　2.依托信息系統(tǒng)加強資料數據中心建設，提升數字化規(guī)范管理

　　自2009年開展地質資料信息集群化產業(yè)化工作以來，市資料館以信息化建設為抓手，依托豐富的館藏資料，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺的數據庫集成建設原則，每年有計劃地開展城市地質數據庫體系建設，基本建立了數據中心更新維護常態(tài)化機制。目前建成的數據庫有地質專題數據庫、館藏資料圖文數據庫、重要地質鉆孔數據庫等。根據《國土資源部辦公廳關于進一步加強原始地質資料管理的通知》（國土資廳發(fā)〔2012〕57號）要求，市資料館在加強原始地質資料匯交管理的同時，自2015年起，啟動了2012年前館藏原始地質資料的圖文數字化工作，對館藏50年代以來原始地質資料進行數字化加工處理。目前已實現館藏原始地質資料全部數字化。上海也是全國率先完成館藏地質資料數字化的省份之一。

　　3.創(chuàng)新了地質資料服務模式，提升了服務能力

　　在地質信息服務內容體系化的前提下，利用多元服務手段，服務社會。主要是具體明確了地質信息服務內容，在傳統(tǒng)成果地質資料借閱服務基礎上拓展了多種信息化服務手段，服務模式除到館服務外，還倡導網絡服務、專題服務、咨詢服務等多元化服務。根據部、市對上海地質資料信息服務的新要求，構建了地質資料社會化服務新體系。

　?。ㄋ模╆P于社會認可度

　　評估認為，《管理辦法》在上海行政區(qū)域內的社會認可度“較高”。理由如下：

　　雖然《管理辦法》作為專業(yè)性較強的法律而引發(fā)的社會公眾知曉度總體上偏低，但是從參與座談的行政部門、專家學者、匯交人的反饋來看，《管理辦法》的總體社會認可度比較高。主要是《管理辦法》的立法目的基本實現：市地質管理部門認真履行了本市地質資料匯交、保管和利用的行政主管職責；本市發(fā)展改革、建設交通、地震、水務、海洋、環(huán)保、農業(yè)等相關行政管理部門認真履行了各自職責；市資料館認真履行了《管理辦法》所賦予的本市地質資料的保管和提供利用工作，并按照本辦法規(guī)定，受市地質管理部門的委托，承擔地質資料的接收和驗收工作?！豆芾磙k法》設置的各項制度無論是合理性還是實效性都得到相對人的認可，基本達到了制度設定的初衷。

　　綜上所述，通過對《管理辦法》立法目的實現情況、主要規(guī)定具體落實情況、對社會管理規(guī)范化的促進作用以及社會認可度的分析，評估組認為，《管理辦法》的立法理念符合立法當時的需要，并具有一定的前瞻性，因此《管理辦法》實施整體上較為平穩(wěn)有序，執(zhí)行情況較好。

　　二、具體評估結論

　　本次評估是對政府規(guī)章立法及實施情況的整體性評估。在評估指標的構成上，由6個一級指標、19個二級指標構成（見表2）。

　　表2：評估指標

一級指標	二級指標
合法性	立法依據合法；符合法定權限；符合法定程序；立法內容合法
合理性	目的的正當性；符合最小侵害原則；平等對待；符合公序良俗；與改革的同步性
專業(yè)性	科學性；可操作性
協(xié)調性	相關同位之間的協(xié)調性；與配套規(guī)范性文件的協(xié)調性；與其他公共政策之間的協(xié)調性
實效性	守法的有效性；執(zhí)法的有效性；專業(yè)管理制度的有效性
立法技術	文本結構的完整性；立法語言的準確性

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　　主要包括4個二級評估指標：

　　1.立法依據合法

　　《中華人民共和國礦產資源法》第十四條規(guī)定：“礦產資源勘查成果檔案資料和各類礦產儲量的統(tǒng)計資料，實行統(tǒng)一的管理制度，按照國務院規(guī)定匯交或者填報?！边@是從基本法層面，對地質資料統(tǒng)一匯交制度的基礎性規(guī)定。

　　2002年7月1日起實施的《地質資料管理條例》（以下簡稱《條例》）作為國務院行政法規(guī)，是《管理辦法》的直接上位法依據?！稐l例》在第八條對“地質資料統(tǒng)一匯交制度”做出了具體的規(guī)定：“地質資料匯交人應當按照本條例附件規(guī)定的范圍匯交地質資料。除成果地質資料、國家規(guī)定需要匯交的原始地質資料和實物地質資料外，其他的原始地質資料和實物地質資料只需匯交目錄。國家規(guī)定需要匯交的原始地質資料和實物地質資料細目，由國務院地質礦產主管部門商國務院有關部門制定?！?/p>

　　《管理辦法》于2012年10月22日市政府第155次常務會議通過，屬于地方政府規(guī)章。從內容上看，《管理辦法》屬于實施性立法，是根據上海地方情況對《條例》的實施性細化。從主管部門、館藏機構等各方面，確立了本市地質資料匯交管理制度體系。從立法依據上看，符合上位法的規(guī)定。

　　2.符合法定權限

　　第一，《條例》確定了地礦部門是全國地質資料的主管部門，經過機構改革，地礦部門的管理職能目前歸屬國家自然資源部?！稐l例》第三條規(guī)定地質礦產部是全國地質資料匯交、保管、利用和監(jiān)督管理的主管部門。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質礦產主管部門負責本行政區(qū)域內地質資料匯交、保管、利用的監(jiān)督管理。地質礦產部是中華人民共和國國務院的組成部門，管理全國地質礦產工作的專門機構。1952年8月7日中央人民政府委員會第十七次會議決定從重工業(yè)部中分設出地質部。1970年6月撤銷，改為國家計委地質局，1975年國務院設立地質總局。1982年5月改名為地質礦產部。1998年3月，國務院機構改革中，撤銷了地質礦產部，成立了國土資源部。國土資源部在2018年的國務院機構改革中被撤銷，成立國家自然資源部。因此，原地礦部的地質資料的管理職能，自然歸屬到國家自然資源部。

　　第二，在地方層面，市地質管理部門有研究和起草有關自然資源、測繪、地名等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案的權限。根據《上海市規(guī)劃和自然資源局職權目錄》，上海市規(guī)劃和自然資源局作為市地質管理部門具有履行全民所有自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責。貫徹執(zhí)行有關自然資源和國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策。研究起草有關國土空間規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施、自然資源、測繪、地名等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，擬訂相關政策，并組織實施和監(jiān)督檢查的職權，因此，市地質管理部門擁有《管理辦法》的立法權限。

　　第三，上海地礦部門的歷次改革，也清晰地界定了市地質管理部門對地質管理的管理權限。20世紀50年代，全國大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）陸續(xù)成立了地質局。1983年，地質部更名為地質礦產部，各省級地質局也相繼更名為地質礦產局，直屬地質礦產部管理。1993年，中共中央機構編制委員會辦公室發(fā)布了《關于實施地方地質礦產主管部門機構改革方案的通知》（中編辦〔1993〕53號），各地相繼在地質礦產局基礎上成立地質礦產廳和地質礦產勘查開發(fā)局，開始大部分廳局是兩塊牌子一套人馬，廳為省級政府組成部門，局實行地質礦產部與省級政府雙重領導、以地質礦產部為主的管理體制。1999年，《國務院辦公廳關于印發(fā)地礦勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔1999〕37號）發(fā)布，改革的核心就是屬地化管理，將原地質礦產部所屬的在各省、自治區(qū)、直轄市的地質勘查單位統(tǒng)一劃歸到地方，由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理。上海因此撤銷了地質礦產局，局屬的地勘隊伍由市地質管理部門管理。因此，地質資料管理的主管職責歸市地質管理部門。

　　3.符合法定程序

　　2011年12月，市地質管理部門形成草案初稿并報送市政府法制辦審核。隨后，由市政府法制辦向市發(fā)改委、市建交委、市水務局、浦東新區(qū)等38家市政府委辦局、區(qū)縣政府發(fā)出書面會簽通知，并向市政協(xié)、市人大法工委、法院系統(tǒng)、市律協(xié)等七家單位征求了意見。2012年1月13日至2月10日，在“中國上?！遍T戶網站公布了草案全文，聽取社會公眾意見。市編辦、市發(fā)改委、市知識產權局、市建交委、市國家保密局、市人大法工委、市政協(xié)辦公廳、市高院、市二中院、市律協(xié)等單位提出了修改意見。因此，《管理辦法》的制定，充分聽取了各方意見，符合法定的程序。

　　4.立法內容合法

　　第一，從調整對象上看，《管理辦法》所規(guī)制的地質資料匯交具有公益屬性，屬于行政立法的范疇?！豆芾磙k法》第二條明確規(guī)定：“地質資料的匯交、保管和利用，適用本條例?！钡刭|資料是人類探索地球的認識積累和客觀記載，對于合理利用保護礦產資源和地質環(huán)境、推動地質科技創(chuàng)新具有重要意義。中國在地質學的研究上已經有很長的一段歷史了，自從創(chuàng)立之初，地質資料便開始形成?，F如今，擁有百年歷史的地質資料已被完好收藏，并可提供大量可借鑒、可了解的書面資料。地質資料具有專業(yè)廣泛、類型復雜、來源眾多、數據龐大、數據結構復雜（結構化數據和非結構化的數據并存）、高商業(yè)價值等特性。地質資料的匯交是地質資料數據庫的基礎，而地質資料數據庫的建立與完善，又與城市建設發(fā)展以及地質災害的預警與防治等有著極其密切的關系。從調整對象上看，《管理辦法》所規(guī)制的內容屬于行政立法的范疇。

　　第二，從主管機關看，《管理辦法》確立了市地質管理部門是本市地質資料匯交、保管和利用的行政主管部門。市發(fā)展改革、建設交通、地震、水務、海洋、環(huán)保、農業(yè)等相關行政管理部門按照各自職責，協(xié)同實施本辦法。根據市地質管理部門的職權目錄，市規(guī)劃資源局“負責地質勘查行業(yè)和地質、礦產資源管理工作。負責地質災害預防和治理，監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等地質問題”。地質資料的匯交、保管和利用，也是地質災害預防和治理的基礎，在地質資料管理上權限清晰，權責明確。

　　第三，從館藏機構看，《管理辦法》第五條規(guī)定了市地質管理部門所屬的地質資料館藏機構具體負責本市地質資料的保管和提供利用工作，并按照本辦法規(guī)定，接受市地質管理部門的委托，承擔地質資料的接收和驗收工作。這與全國地質資料館承擔全國地質資料館的館藏建設和管理，并受國土資源部委托，依法接收、驗收匯交的地質資料，建立健全館藏地質資料保管利用制度的管理體制是一致的。

　　第四，從義務主體上看，《管理辦法》對地質資料匯交人做出了明確的規(guī)定。針對本市地質資料主要是工程勘察資料，建設單位一般都是地質資料所有人的特點，《管理辦法》將建設單位明確為地質資料匯交人（第七條第一款）。同時考慮到匯交的便利，規(guī)定可以委托承擔地質工作的勘察設計單位代為履行匯交義務（第八條）?！豆芾磙k法》的頒布，使匯交人的匯交意識不斷增強，立法時意思解決的“匯交不及時、應當匯交的沒有匯交、部分匯交資料質量不符合要求等問題”都有明顯的改觀。館藏機構的管理服務水平、國土資源行政管理部門監(jiān)管力度都顯著提高。

　　第五，從匯交內容和期限上看，《管理辦法》確立了有地方特色的匯交目錄、匯交要求。針對上海礦產資源資源極少但工程建設活動密集的特點，《管理辦法》的頒行，建立了有地方特色的匯交內容和匯交要求。根據建設工程地質資料的特點，《管理辦法》專門規(guī)定了應當匯交的成果地質資料、原始地質資料和實物地質資料的匯交細目，突出本市地質資料的匯交重點，為保證本市資料的完整性，還規(guī)定向國家地質礦產主管部門匯交地質資料的，匯交人還應當將匯交的地質資料目錄同時抄送市地質管理部門（第九條第一款、第三款）。對于成果地質資料、原始地質資料和實物地質資料的匯交要求，《管理辦法》結合國土資源部的有關規(guī)定對《條例》作了具體的細化規(guī)定(第十條、第十一條)。對地質資料的匯交期限作了明確規(guī)定（第十二條）。

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　　主要包括5個二級評估指標：

　　1.目的的正當性

　　地質資料是在地質工作中形成的，對國家和社會具有保存價值的，以文字、圖表、聲像、標本、樣品、巖礦芯等不同形式存在的地質、礦產信息和實物等。地質資料是國家重要的檔案資料，是國民經濟建設和進一步開展地質工作、科學研究等的依據和基礎。《條例》第一條明確規(guī)定，“為加強對地質資料的管理，充分發(fā)揮地質資料的作用，保護地質資料匯交人的合法權益，制定本條例。”《管理辦法》與《條例》保持一致，也從加強管理發(fā)揮地質資料作用的角度，再次明確了本市立法的目的。上海的天然礦產資源相對缺乏，礦產資料較少，但工程建設活動密集，地質工作研究程度高。因此，本市的地質資料以工程勘察地質資料為主。

　　近年來，地質資料在本市城鄉(xiāng)規(guī)劃、地質環(huán)境保護、國土資源管理等工作中都發(fā)揮出巨大的作用。鑒于地質資料極為重要的社會信息資源屬性，必須實行統(tǒng)一管理并發(fā)揮其作用，《管理辦法》的頒布，這一信息資源體系的建設起了強有力的法制保障作用，保障了上海的地質工作在一個較高水平上展開，各項研究、服務、共享、利用等工作有了堅實的基礎。對未來城市建設、發(fā)展以及每位市民生命財產安全有著舉足輕重的作用。所以，在規(guī)制匯交行為的同時，《管理辦法》明確規(guī)定匯交的地質資料由館藏機構統(tǒng)一集中保管，并對保管提出了具體要求（第十六條）。除涉及國家秘密和保護期內的地質資料，其他地質資料應當依法公開，并且要求地質資料館藏機構應當建立地質資料信息社會化服務網絡系統(tǒng)公布地質資料的目錄信息，提供查詢便利（第十七條第一款）。

　　2.最小侵害性

　　《管理辦法》對地質資料的歸檔設定了匯交義務，從法律關系上的權利義務看，是對工程建設單位增加的義務，是負擔性行為。但該行為是城市地質資料數據庫形成的前提和基礎。地質資料匯交人，也可能是地質資料數據信息的使用人。從這個意義上說，地質資料的匯交，是政府主導下的大范圍地質資料共享行為。因此，符合最小侵害原則。

　　3.平等對待

　　匯交資料是《管理辦法》對匯交義務人課加的義務。在實踐中，因為匯交義務人多將匯交任務委托給專業(yè)的勘察設計單位，匯交作為勘察設計單位履行勘察設計合同的附隨義務存在。所以在實踐中，此項義務對匯交義務人造成的負擔并不明顯。而專業(yè)的勘察設計單位，因為一直從事匯交工作，對匯交要求和流程比較熟悉，完成情況也比較好。

　　4.符合公序良俗

　　一方面，隨著改革開放、浦東開發(fā)開放，上海城市基礎設施建設持續(xù)加強，重大工程建設項目不斷落成，這些項目實施過程中，形成了大量具有重要價值的工程建設地質資料；另一方面，隨著城市規(guī)模不斷擴大，對地下空間開發(fā)利用的需求不斷提高，城市建設過程中，迫切需要大量的工程建設項目地質資料作為基礎資料。

　　地質資料是在一輪地質工作（包括地質調查、礦產勘察和科研工作）的過程中形成的以文字、圖片、聲音、表格、標本為表現形式的，涉及到地質、地球物理、地球化學、礦產、水文、遙感、環(huán)境等多個專業(yè)的信息。具體到城市建設中，對數量龐大的工程建設項目地質資料進行收集，具有十分重要的公共利益屬性。

　　因此，地質資料的匯交、保管、利用具有十分顯得的社會公益性質，這也是《管理辦法》立法的出發(fā)點。即充分發(fā)揮地質資料在城市建設中的作用。在此過程中，地質資料中所蘊含的巨大經濟效益和社會效益也日益被社會各界所認識。

　　5.與改革、與社會經濟發(fā)展的同步性

　　《條例》在2016和2017年時修訂，依據國家行政審批制度改革的精神要求，取消了因不可抗力延期匯交的行政審批，修改為“應當將造成延期匯交地質資料的不可抗力事實書面告知負責接收地質資料的地質礦產主管部門”，并且刪除了原地質資料保護登記、延長保護期登記的有關規(guī)定，要求“需要保護的，由接收地質資料的單位按照國務院地質礦產主管部門的規(guī)定予以保護?！?/p>

　　因此，評估認為，《管理辦法》關于延期匯交和保護登記方面的規(guī)定應及時修訂，在這之前應照《條例》執(zhí)行。

　　（三）專業(yè)性

　　主要是包括2個二級指標。

　　1.科學性

　　《管理辦法》確立了地質資料的匯交、接收、驗收、保護、保管、保密、利用、共享等一系列在地質資料管理中行之有效的制度，是一部專業(yè)性較強的政府立法。比如：《管理辦法》中第6-13條明確了本市對地質資料實行統(tǒng)一匯交制度，匯交人的范圍限定在本市行政區(qū)域內的從事礦產資源勘查開發(fā)的探礦權人或者采礦權人；建設工程中涉及地質災害評估與勘查、巖土工程勘察的建設單位。另外，從事前款規(guī)定以外的地質工作項目，有財政出資的，承擔有關地質工作的單位為地質資料匯交人；非財政出資的，其出資人為地質資料匯交人，其中地質工作項目有多個出資人的，各出資人共同承擔地質資料匯交義務，這個范圍限定準確，無交叉和遺漏。對于匯交的內容《管理辦法》在附件中列出了三種細目，在法條中規(guī)定了要求和期限，便于行政管理相對人操作和執(zhí)行。第14-16條對館藏機構接收和保管地質資料作出了相關規(guī)定，具體包括接收、驗收、保護登記等，驗收合格的地質資料按照是否由財政出資分為幾種情況，以確定是否辦理地質資料保護登記手續(xù)，但都由地質資料館藏機構統(tǒng)一集中保管。這一規(guī)定符合文件（資料）生命周期理論的前端控制思想，主要滿足專業(yè)資料管理的三個標準：一是確保收集地質資料真實可靠性標準，二是確保地質資料完整收集保管標準，三是確保地質資料安全利用標準。這一制度，也使得資料的全過程管理思想得以實現。第17-22條為保密和共享的制度，具體包括公開的規(guī)定：單位和個人可查閱、復制、摘錄已經公開的地質資料，地質資料館藏機構應當建立地質資料信息社會化服務網絡系統(tǒng)，公布地質資料的目錄信息，提供查詢便利。對于涉及國家秘密或者著作權的地質資料的保護、公開和利用，按照保守國家秘密法、著作權法的有關規(guī)定執(zhí)行。地質資料館藏機構應當根據國家規(guī)定，建立保密審查制度。另外對利用、資料共享機制等做出了相應的規(guī)定。

　　評估認為，總體上《管理辦法》的立法思路并沒有明顯滯后于社會實際，在各項制度的設計上符合資料全過程管理的專業(yè)性要求，也能體現立法的專業(yè)性。只是由于科學技術、社會經濟的發(fā)展以及陸續(xù)出臺和修訂的法規(guī)、規(guī)章所提出的新要求，導致《管理辦法》的一些具體規(guī)定方面需要進一步增加和修訂。

　　2.可操作性

　　從整體上來看，《管理辦法》具體規(guī)定的可操作性較強。

　　《管理辦法》實施后新出臺的相關部門規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定了更加細致的操作流程和示范文本。比如：國土資規(guī)〔2017〕1號文列出了《原始地質資料匯交細目》、《成果地質資料電子文件匯交格式要求》、《地質資料匯交報送單》、《地質資料匯交匯總表》等有關資料匯交、館藏機構分級標準和立卷歸檔要求等13項格式示范文本。

　　而《管理辦法》附件中只規(guī)定了上海市的成果地質資料匯交細目、原始地質資料匯交細目和實物地質資料匯交細目這三種細目。具體來看，原始地質資料匯編細目主要是按水文地質、工程地質、區(qū)域、礦產、海岸帶、環(huán)境、災害、物探、化探等地質內容來分類，而國土資規(guī)〔2017〕1號文中的《原始地質資料匯交細目》是按照路線地質填圖與調查、地質剖面、遙感解譯、鉆探工程、山地工程、監(jiān)測、物探、化探測量等地質勘查方式分類，與《管理辦法》的分類有重合，但總的分類方法有不同。在實踐中，地方可以依據部門規(guī)章規(guī)定的細目分類，也可以根據當地的實際情況制定符合地方管理要求的細目分類。因此，在操作性方面并無障礙。

　?。ㄋ模﹨f(xié)調性

　　1.與同位法之間的協(xié)調性

　　《管理辦法》實施前后，國家地質管理部門陸續(xù)頒布了和地質資料工作有關的22個規(guī)范性文件，與《管理辦法》處于同一位階主要是2件部門規(guī)章，即《地質資料管理條例實施辦法》（2003年國土資源部第16號令，2016年修訂）、《實物地質資料管理辦法》（國土資規(guī)〔2016〕11號）。這2件部門規(guī)章，由于制定時間晚于《管理辦法》，在特定的領域規(guī)定得更細致、更全面。但《管理辦法》并不存在與這2件部門規(guī)章相沖突、不協(xié)調的規(guī)定。

　　2．與配套文件的協(xié)調性

　　因《管理辦法》出臺后，并沒有相應的規(guī)范性文件出臺，因此，不存在與配套文件的協(xié)調性問題。

　　3.與其他公共政策之間的協(xié)調性

　　2014年起，原國土資源部礦產資源儲量司將市資料館作為基層聯系點，每年到館進行實地調研指導。要求上海圍繞服務特大型城市發(fā)展，繼續(xù)深入探索地質資料信息產業(yè)化服務模式、服務政策、服務機制。

　　本市的地質管理部門根據圍繞新時期城市規(guī)劃、建設和管理對地質資料信息的需求，把地質資料管理工作與地質工作中長期規(guī)劃相銜接，以“完善城市地質數據中心，實現地質信息的集中統(tǒng)一管理；提升地質信息平臺功能，構建地質大數據分析評價體系；拓展地質信息應用服務體系，實現地質信息服務受眾面全覆蓋；健全地質信息服務機制，實現地質信息服務常態(tài)化、規(guī)范化”為目標，力求建成一流的地質資料社會化服務體系，更好地服務經濟社會發(fā)展。

　　《管理辦法》作為地方政府規(guī)章，與相關公共政策和規(guī)劃并無不協(xié)調的內容，規(guī)劃中對于構建大數據信息服務機制更為細化，更具有操作層面的意義。

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　　主要包括3個二級指標：

　　1.行政執(zhí)法的有效性

　　《管理辦法》在處罰的設定上，是援引性條款，即按《條例》的相關規(guī)定進行處罰?！稐l例》第二十條對“逾期不匯交”的行為、第二十一條對“偽造地質資料或者在地質資料匯交中弄虛作假的”的行為分別設定了罰則。對上述兩種違法行為，不僅設定了相應金額的罰款，還禁止違法行為人“申請新的探礦權、采礦權”、“承擔國家出資的地質工作項目”甚至“吊銷其勘查許可證、采礦許可證或者取消其承擔該地質工作項目的資格”。

　　《管理辦法》對行政處罰權的規(guī)定，從執(zhí)法層面對行政管理相對人具有警示與威懾作用。

　　2.守法的有效性

　　因地質資料有其專業(yè)性，工程建設項目的地質工作一般由勘察單位承擔。《管理辦法》第八條為了方便匯交人履行匯交任務，特別規(guī)定了委托匯交制度，即“地質資料匯交人為非地質工作項目承擔單位的，可以委托承擔有關地質工作項目的單位代其履行匯交義務?！睂嵺`中，地質工作項目一般由勘察單位承擔，因此建設單位可以通過勘察合同，明確勘察單位的匯交義務，并與勘察單位簽訂地質資料匯交委托書。

　　實踐證明，《管理辦法》在實施中得到良好的遵守。

　　3.專業(yè)管理制度的有效性

　　地質資料管理本身是一個專業(yè)性極強的管理制度。地質資料的特性在于服務，服務利用才能體現地質資料的價值。近些年，地質資料管理部門一直高度重視地質資料服務工作，形成了一系列的政策文件。2017年，國土資源部頒布《國土資源部關于加強地質資料管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕1號）。該文件強調了地質資料服務內容及方式，以及保護期內地質資料的服務形式。

　　隨著社會經濟的發(fā)展，地質資料工作不僅要實現地質資料的全面匯交、歸集，還要通過技術手段實現其信息化，加強對地質資料的利用。但實際操作中，《管理辦法》在地質資料的利用方面顯得有些薄弱。第二十條對保護期內的地質資料提出了“協(xié)議利用”、“有償利用”的方式。但因“防災減災、國防建設、公共安全、環(huán)境保護等公共利益需要，本市各級人民政府及其有關部門可以無償利用保護期內的地質資料?！贬槍Φ刭|資料的利用，《管理辦法》第二十一條對地質資料館藏機構提出了要求，即“應當利用現代信息處理技術，開展對地質資料的綜合研究，加強對地質資料的開發(fā)和編研，為本市城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理等政府決策事項提供依據，并依法為社會提供地質資料公益性服務?！钡苎芯咳藛T和研究力量的制約，僅由館藏機構提供相關地質服務還十分有限，應該在公開的基礎上發(fā)揮社會研究力量，對基礎地質資料進行商業(yè)研究和開發(fā)，以發(fā)揮其巨大的商業(yè)價值。

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　　主要有2個二級指標：

　　1.文本結構的完整性

　　《管理辦法》在文本上共26條，包含了立法目的、依據、主管機關、地質資料的概念、范圍、地質資料的匯交報送要求等管理類實施性立法項目的必要要素，結構比較完整。第1-5條為總綱部分，主要為《管理辦法》的適用范圍、管理機關職責等；第6-13條內容為針對匯交人的匯交制度，具體包括匯交人、匯交內容、要求、交期限和延期等；第14-16條對館藏機構接收和保管地質資料作出了相關規(guī)定，具體包括接收、驗收、保護登記等；第17-22條為保密和共享的制度，具體包括公開的規(guī)定、保密審查、利用、資料共享機制等；第23-26條主要是法律責任和對相關概念的解釋權和施行日期作出規(guī)定。附件規(guī)定了成果地質資料匯交細目、原始地質資料匯交細目和實物地質資料匯交細目。

　　從文本上看，《管理辦法》的結構基本完整，但第22條資料共享機制描述比較簡單，并且實踐中也沒有簽訂共享協(xié)議等。但是從“放管服”、“一網通辦”和大數據共享的時代背景下，共享機制十分必要且不可或缺，建議根據現階段的實際情況完善此內容，以便為地質資料工作服務規(guī)劃和土地管理工作，明確共享利用地質資料的范圍、標準、內容、格式等，以進一步充分發(fā)揮地質資料的價值。

　　2.立法語言的準確性

　　從對《管理辦法》法律文本用語的分析來看，該辦法立法語言準確規(guī)范，在語言邏輯和內部結構方面不存在相互矛盾和沖突的問題。

　　《管理辦法》因立法時間較近，并且由原市政府法制辦協(xié)調相關部門經過充分調研而制定出臺的，因此，在文本結構完整性和立法語言準確性方面并無明顯問題。

　　三、評估建議

　　對照立法后評估指標體系，通過對《管理辦法》的全面評估，從總體上來看，《管理辦法》立法質量較高，立法執(zhí)行情況較好。評估中發(fā)現的問題主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術進步以及管理理念的改變而出現的新問題，具體評估建議如下：

　?。ㄒ唬┡c國家行政審批制度改革的精神要求保持一致

　　地質資料數據是國家基礎數據體系的重要組成部分，對積極服務于經濟社會高質量發(fā)展具有十分重要的意義。近年來，我國深入推進行政審批制度改革，簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務。截止2018年底，國務院部門的行政審批事項從上屆政府成立之初的1700多項，削減了44%。

　　按照行政審批制度改革的精神要求，《管理辦法》的上位法——《條例》在2016和2017年的修訂中取消了“地質資料延期匯交審批”的規(guī)定，并對有關"地質資料保護登記"、"延長保護期登記"的規(guī)定進行了調整。

　　評估認為，《管理辦法》應當根據國家行政審批制度改革的精神要求及上位法的具體修訂，對《管理辦法》第13條、第15條和第20條的規(guī)定予以修改。但基于《條例》相關修改條款主要涉及地震等不可抗力，本市一般不會出現該情形，因此，目前對《管理辦法》修訂的時間要求不是非常迫切，可以在深入推進行政審批制度改革過程中取消或調整其他行政審批事項時，一并通過“打包”的方式予以修訂。

　　（二）提高地質資料社會化利用服務能力

　　今年，自然資源部專門印發(fā)《關于進一步加強地質資料社會化服務的指導意見》（簡稱《意見》），對地質資料信息開放共享、國家地質資料大數據體系建設和地質資料服務能力建設提出明確要求。

　　《意見》提出：地質資料是國家重要的基礎性信息資源，要深入推進地質資料信息開放共享。一是全面公開地質資料目錄。二是加大公開信息資源供給，進一步完善地質資料匯交誠信體系，切實加強事中、事后監(jiān)管；與儲量評審等管理環(huán)節(jié)相銜接，確保匯交及時、完整。三是加大服務產品開發(fā)力度，圍繞國家重大戰(zhàn)略部署需求，形成適應國家、社會、市場需求的專題服務產品。四是健全完善社會化服務制度。

　　《意見》提出：開展國家地質資料大數據體系建設。要全面應用地質資料信息管理服務系統(tǒng)，確保自然資源業(yè)務網的互聯互通；積極培育地質資料數據產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵和引導各類市場主體、行業(yè)組織、地勘單位等社會力量投身地質大數據開發(fā)利用。

　　《意見》要求：切實加強地質資料服務能力建設，不斷優(yōu)化委托保管地質資料公開服務，創(chuàng)新完善服務體制機制，推進城市、重大工程及科研項目等地質資料匯交和公開利。

　　地質資料作為工程前期必須獲得的資料，有其不可替代的特點和價值。對地質資料的進一步開放和利用，既是社會的需要，也是未來城市大發(fā)展、大融合的趨勢。加上互聯網帶來的大數據與共享的精神，地質資料的開發(fā)利用必須向前一步。而目前《管理辦法》關于地質資料的社會化服務和開放利用規(guī)定過于原則，包括在公開的基礎上發(fā)揮社會研究力量，對基礎地質資料進行商業(yè)研究和開發(fā)，以發(fā)揮其巨大的商業(yè)價值。建議修訂時，對這方面的內容予以補充加強。

　?。ㄈδ夸浨鍐渭案袷绞痉段谋具m時作出調整

　　國土資規(guī)〔2016〕11號文和國土資規(guī)〔2017〕1號文中都規(guī)定了目錄清單等的格式文本，如國土資規(guī)〔2017〕11號文附件列出了《實物地質資料目錄清單》、《實物地質資料分類要求》、《實物地質資料匯交通知書》等7項格式示范文本，對實物地質資料目錄清單格式，實物地質資料分類要求、匯交及驗收交接程序，實物地質資料館藏建設標準，實物地質資料保管要求等做出規(guī)定。國土資規(guī)〔2017〕1號文列出了《原始地質資料匯交細目》、《成果地質資料電子文件匯交格式要求》、《地質資料匯交報送單》、《地質資料匯交匯總表》等有關資料匯交、館藏機構分級標準和立卷歸檔要求等13項格式示范文本。

　　本辦法在2012年頒布實施以后，本市的地質資料保管機構也設計了多個標準化表格，并且將匯交程序明確列出，但對于實物地質資料、原始地質資料的管理和目錄清單、格式示范文本設計還比較原則，和2017年新規(guī)定的格式有所差異。建議根據國土資規(guī)〔2016〕11號文和國土資規(guī)〔2017〕1號文，完善實物地質資料和原始地質資料的細目并對向社會提供服務的方式作出調整。