??一、評(píng)估必要性

??《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）于2014年7月29日公布，自2014年8月1日起施行。《辦法》從內(nèi)容來(lái)看，以禁止性規(guī)定和執(zhí)法性規(guī)范為主要內(nèi)容，其中通過(guò)禁止性行為的設(shè)定、信息服務(wù)管理的規(guī)定、證據(jù)方面的規(guī)定、法律責(zé)任的設(shè)定，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲打擊非法客運(yùn)行為，維護(hù)正常的客運(yùn)市場(chǎng)秩序、保障乘客安全的立法目的?！掇k法》維護(hù)的是包括巡游出租車(chē)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“網(wǎng)約車(chē)”）在內(nèi)的正常的客運(yùn)市場(chǎng)秩序，保障市民通過(guò)“叫車(chē)”出行的通行權(quán)，與公眾利益密切相關(guān)。同時(shí)，《辦法》實(shí)施至今是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的幾年，包括交通等領(lǐng)域在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，在這種背景下，《辦法》的一些規(guī)定略顯滯后，需要通過(guò)評(píng)估對(duì)其進(jìn)行修改和完善。綜上，《辦法》符合《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》第八條第四項(xiàng)規(guī)定“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或者公眾利益密切相關(guān)，且實(shí)施滿(mǎn)5年以上的”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評(píng)估。

??二、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法

??2020年4月—10月，我委組織開(kāi)展了《辦法》的立法后評(píng)估工作。為了做好這項(xiàng)工作，采取委托評(píng)估方式：委托上海市行政法治研究所對(duì)《辦法》進(jìn)行立法后評(píng)估。

??（一）評(píng)估指標(biāo)

??本項(xiàng)目研究將借助于立法后評(píng)估的一整套評(píng)估指標(biāo)體系開(kāi)展分析研究。評(píng)估指標(biāo)體系是立法后評(píng)估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗(yàn)標(biāo)尺。本項(xiàng)目將以市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評(píng)估制度研究》中構(gòu)建的8個(gè)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)26個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)為評(píng)估依據(jù)。

??[1]

??評(píng)估指標(biāo)具體見(jiàn)下表：

??評(píng)估指標(biāo)表

一級(jí)指標(biāo)	二級(jí)指標(biāo)
合法性	依據(jù)合法；符合法定權(quán)限；符合法定程序；內(nèi)容合法
合理性	正當(dāng)性；最小侵害；平等對(duì)待；與改革發(fā)展的同步性
協(xié)調(diào)性	與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性；與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
科學(xué)性	專(zhuān)業(yè)性；可操作性
實(shí)效性	守法的有效性；執(zhí)法的有效性；專(zhuān)業(yè)管理制度的有效性
立法技術(shù)	文本結(jié)構(gòu)的完整性；立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性
認(rèn)同度	對(duì)立法基本情況的知曉程度；對(duì)立法相關(guān)規(guī)定的認(rèn)可度；對(duì)執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)；對(duì)自我守法情況的評(píng)價(jià)
成本效益	執(zhí)法成本；社會(huì)成本與社會(huì)效益之比；守法成本與違法成本之比較；管理制度的投入與產(chǎn)出

??在具體評(píng)估過(guò)程中，將結(jié)合《辦法》的實(shí)施情況，對(duì)上述評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇。

??（二）評(píng)估方法

??評(píng)估組主要采用了以下三種評(píng)估方法：

??1．問(wèn)卷調(diào)查。評(píng)估組于2020年5月開(kāi)始調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)工作，分別設(shè)計(jì)了管理部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查問(wèn)卷和行政相對(duì)人調(diào)查問(wèn)卷。其中管理部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查問(wèn)卷，于5月26日在交通部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部下發(fā)，共發(fā)放問(wèn)卷200份，截至6月12日收回有效問(wèn)卷189份，收回有效比94.5%。行政相對(duì)人問(wèn)卷，于6月23日通過(guò)問(wèn)卷星程序推送，于6月28日關(guān)閉，共收到有效問(wèn)卷反饋1077份。

??2．座談會(huì)。問(wèn)卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析工作結(jié)束后，評(píng)估組聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)計(jì)了座談會(huì)提綱，組織召開(kāi)了市區(qū)管理部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)座談會(huì)，就《辦法》評(píng)估中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展座談。

??3．專(zhuān)人訪(fǎng)談。評(píng)估組在聚焦問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)部分出租車(chē)司機(jī)以及網(wǎng)約車(chē)司機(jī)做了專(zhuān)人訪(fǎng)談。

??4．法律文本分析。評(píng)估組核對(duì)了與《辦法》相關(guān)的上位法及配套規(guī)定，包括國(guó)家和地方兩個(gè)層面的法規(guī)、政策性文件、配套規(guī)定等，對(duì)其中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整理和分析。

??三、總體評(píng)估

??（一）本市出租汽車(chē)行業(yè)及查處非法客運(yùn)的基本情況

??根據(jù)相關(guān)材料和調(diào)研座談，行業(yè)基本情況和查處非法客運(yùn)的數(shù)據(jù)反映出幾個(gè)問(wèn)題：一是，網(wǎng)約車(chē)的數(shù)量已遠(yuǎn)超過(guò)巡游出租車(chē)的數(shù)量；二是，隨著移動(dòng)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的快速發(fā)展和市民打車(chē)習(xí)慣的改變，市民選擇網(wǎng)約車(chē)出行的占比不斷上升；三是，巡游出租車(chē)駕駛員的合規(guī)意識(shí)較強(qiáng)。目前獲得了網(wǎng)約車(chē)從業(yè)資格證明的駕駛員中，有一大半為巡游出租車(chē)司機(jī)；四是，查處的非法客運(yùn)案件中，網(wǎng)約車(chē)占絕對(duì)多數(shù)，且比重不斷加大；五，自2015年起至今，每年查處的非法客運(yùn)案件數(shù)量都在高位徘徊，也正是包括交通領(lǐng)域在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的幾年。以上情況均說(shuō)明，網(wǎng)約車(chē)是否合法合規(guī)，是查處非法客運(yùn)工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。

??（二）總體評(píng)估結(jié)論

??評(píng)估組開(kāi)展立法后評(píng)估工作，按照立法目的的實(shí)現(xiàn)度、主要規(guī)定的具體要求落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生的規(guī)范促進(jìn)作用、社會(huì)認(rèn)可度等幾個(gè)方面，將評(píng)估等級(jí)劃分為好、較好、中等、較差、差五個(gè)等級(jí)。

??總體評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)表

等級(jí)	劃分標(biāo)準(zhǔn)
好	立法目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的全部具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度高（好評(píng)比率在90%以上）。
較好	立法目的基本實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的多數(shù)具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生一定的規(guī)范促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度比較高（好評(píng)比率在80%以上）。
中等	立法目的的實(shí)現(xiàn)度不高；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范促進(jìn)作用不大；社會(huì)認(rèn)可度不高（好評(píng)比率在70%－80%之間）。
較差	立法目的基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求基本落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范沒(méi)有起到促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度較低（好評(píng)比率在60%－70%之間）。
差	立法目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的具體要求基本沒(méi)有落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范沒(méi)有促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度很低（好評(píng)比率在60%以下）。

??根據(jù)對(duì)立法目的實(shí)現(xiàn)度、主要規(guī)定的具體要求落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的促進(jìn)作用、社會(huì)認(rèn)可度等四個(gè)大的方面的綜合考察和評(píng)估，評(píng)估組對(duì)《辦法》的總體評(píng)估結(jié)論是“較好”。

??1.關(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度?！掇k法》的立法目的有三個(gè)：一是為了保障乘客安全；二是規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)秩序；三是制止車(chē)輛非法客運(yùn)行為。經(jīng)評(píng)估，《辦法》關(guān)于保障乘客安全和規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)秩序的立法目的實(shí)現(xiàn)較好，制止車(chē)輛非法客運(yùn)行為的立法目的實(shí)現(xiàn)度相對(duì)較弱，具體理由如下：

??一是乘客安全得到有效保障。《辦法》共25條，針對(duì)當(dāng)時(shí)歷史背景下非法客運(yùn)的特點(diǎn)，對(duì)查處范圍、證據(jù)采集、處罰力度、車(chē)輛處理、信息管理、綜合治理等方面作了明確，具有一定的前瞻性，成為本市查處非法客運(yùn)的重要法律依據(jù)?！掇k法》實(shí)施以來(lái)，市交通管理部門(mén)依托非法客運(yùn)整治聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，針對(duì)克隆出租車(chē)、非合規(guī)網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)等行業(yè)頑癥和突出問(wèn)題，通過(guò)組織開(kāi)展系列專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，持續(xù)強(qiáng)化嚴(yán)管態(tài)勢(shì)，乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全得到有效保障。

??二是客運(yùn)市場(chǎng)秩序基本有序規(guī)范?！掇k法》實(shí)施以來(lái)，市交通管理部門(mén)堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)治理與綜合治理相結(jié)合，集中整治與日常檢查并重，全面規(guī)范本市出租汽車(chē)客運(yùn)市場(chǎng)秩序，重拳整治群眾反映強(qiáng)烈的巡游車(chē)和網(wǎng)約車(chē)各類(lèi)非法客運(yùn)行為，相關(guān)行政管理部門(mén)各盡其責(zé)，齊抓共管，出租汽車(chē)客運(yùn)市場(chǎng)長(zhǎng)效管理機(jī)制基本形成。總體來(lái)看，按照《辦法》的職責(zé)分工，本市交通管理部門(mén)堅(jiān)守“合法經(jīng)營(yíng)”的監(jiān)管底線(xiàn)，秉承“包容審慎，鼓勵(lì)創(chuàng)新”態(tài)度，深入推進(jìn)對(duì)全市網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)合規(guī)化工作，對(duì)“屢罰不改”的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)依法嚴(yán)懲，維護(hù)市場(chǎng)公平秩序?！掇k法》在維護(hù)本市客運(yùn)市場(chǎng)秩序方面發(fā)揮了積極有效的法治保障作用。

??三是非法客運(yùn)行為得到有效遏制，但并未從根本上杜絕?！掇k法》實(shí)施以來(lái)，針對(duì)行業(yè)頑癥和突出問(wèn)題，交通管理部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)非法客運(yùn)組織開(kāi)展多項(xiàng)執(zhí)法檢查和集中整治：一是對(duì)“克隆”出租汽車(chē)實(shí)行源頭管控，通過(guò)加大處罰力度，開(kāi)展集中整治，“克隆”出租汽車(chē)的非法客運(yùn)現(xiàn)象得到有效遏制；二是重點(diǎn)加大對(duì)網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)的執(zhí)法力度。通過(guò)創(chuàng)新非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、完善信息化監(jiān)管、加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、加大媒體宣傳報(bào)道力度等方式，著力提升執(zhí)法隊(duì)伍的依法履職能力。通過(guò)組織聯(lián)合執(zhí)法等整治行動(dòng)，非法客運(yùn)行為得到有效遏制。但是由于利益驅(qū)動(dòng)

??等各方面原因，網(wǎng)約車(chē)占主要比重的非法客運(yùn)行為并未從根本上被杜絕。

??2.關(guān)于主要規(guī)定的具體要求落實(shí)情況

??一是交通執(zhí)法智能化信息化建設(shè)全面加速?！掇k法》實(shí)施以來(lái)，市交通管理部門(mén)堅(jiān)持“智慧交通、科技監(jiān)管”的理念，不斷加強(qiáng)城市交通的智能化、信息化建設(shè)。“上海網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)監(jiān)管系統(tǒng)”建成運(yùn)營(yíng)，并實(shí)現(xiàn)全市網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的全量數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)管。完善執(zhí)法總隊(duì)綜合執(zhí)法信息平臺(tái)功能，研發(fā)完成電子辦案系統(tǒng)，并在全總隊(duì)?wèi)?yīng)用。不斷強(qiáng)化執(zhí)法大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，查處克隆出租汽車(chē)、網(wǎng)約車(chē)等非法客運(yùn)案件的效率不斷提升。

??二是執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新。依托市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管平臺(tái)“全量數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)監(jiān)管”，不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式，強(qiáng)化源頭治理。形成“街面執(zhí)法檢查”和“線(xiàn)上數(shù)據(jù)檢查”相結(jié)合的執(zhí)法模式，提升對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)違規(guī)派單的執(zhí)法監(jiān)管效能。通過(guò)“亮燈執(zhí)法”，打擊克隆出租汽車(chē)；探索開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式，通過(guò)“電子警察”大數(shù)據(jù)比對(duì)，打擊安裝“空車(chē)燈”的傳統(tǒng)“黑車(chē)”；依托公安部門(mén)“查酒駕”“公安臨檢”等形式，查處網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)，執(zhí)法實(shí)效不斷提升。

??三是交通管理領(lǐng)域的難題頑癥得到有效遏制。依托非法客運(yùn)整治聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，通過(guò)系列整治行動(dòng)，克隆出租汽車(chē)非法客運(yùn)得到有效遏制。關(guān)于網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)行為，本市交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)加大路面執(zhí)法整治力度、加強(qiáng)平臺(tái)車(chē)輛清退力度、加大違法行為曝光力度等舉措，積極推進(jìn)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的合規(guī)化進(jìn)程，持續(xù)開(kāi)展對(duì)網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)的專(zhuān)項(xiàng)整治工作。本市出租汽車(chē)行業(yè)的頑癥難題得到有效遏制。

??3.關(guān)于對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的促進(jìn)作用

??一是相關(guān)公共政策和配套管理制度陸續(xù)出臺(tái)。公共政策方面，2016年11月上海印發(fā)《關(guān)于本市深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確在堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展的前提下，適度發(fā)展出租汽車(chē)，巡游車(chē)與網(wǎng)約車(chē)實(shí)行差異化經(jīng)營(yíng)的定位。配套管理制度方面，2016年12月，市交通委、市網(wǎng)信辦、市公安局、市市場(chǎng)監(jiān)管局（原市工商行政管理局）、市通管局等五個(gè)部門(mén)制定出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范本市私人小客車(chē)合乘出行的實(shí)施意見(jiàn)》。2018年9月，市交通委通過(guò)了《上海市交通委員會(huì)關(guān)于出租汽車(chē)和車(chē)輛非法客運(yùn)行政處罰的裁量基準(zhǔn)》。這些公共政策和配套制度的頒布實(shí)施，明確了巡游出租汽車(chē)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)的定位，對(duì)推動(dòng)巡游出租車(chē)轉(zhuǎn)型升級(jí)，規(guī)范網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)一步推進(jìn)本市出租汽車(chē)行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展起到了重要的作用。

??二是依法履職、協(xié)同共治的機(jī)制基本形成。近年來(lái)，市交通管理部門(mén)依托全市整治非法客運(yùn)跨部門(mén)聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，聯(lián)合公安、城管、稅務(wù)、市場(chǎng)、文化旅游、網(wǎng)信、通信等部門(mén)，持續(xù)開(kāi)展對(duì)本市非法客運(yùn)的整治行動(dòng)，取得較好進(jìn)展和成效，聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)機(jī)制不斷完善，部門(mén)協(xié)同共治的合力和機(jī)制基本形成

??。

??4.關(guān)于社會(huì)認(rèn)可度

??《辦法》實(shí)施后，市交通管理部門(mén)加大普法力度，利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，對(duì)《辦法》的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了廣泛的宣傳和解讀，調(diào)查問(wèn)卷顯示，社會(huì)公眾對(duì)《辦法》的知悉程度比較高。從行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)看，《辦法》與相關(guān)的地方性法規(guī)等，已成為行政執(zhí)法人員重要的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)《辦法》的科學(xué)性、前瞻性和可操作性等的認(rèn)可度較高。

??綜上，通過(guò)對(duì)《辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)程度、主要規(guī)定執(zhí)行情況、對(duì)社會(huì)管理的規(guī)范促進(jìn)作用及社會(huì)認(rèn)可度的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《辦法》相關(guān)制度的實(shí)施整體上較為平穩(wěn)有序，總體執(zhí)行較好。但是，《辦法》在實(shí)施中也遇到了一些具體問(wèn)題：

??一是對(duì)巡游出租汽車(chē)的管理有待進(jìn)一步強(qiáng)化。巡游出租汽車(chē)行業(yè)的發(fā)展還面臨各種瓶頸，如何促進(jìn)其與網(wǎng)約車(chē)的融合發(fā)展、錯(cuò)位服務(wù)，將是今后面臨的重大課題。

??二是對(duì)網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)的監(jiān)管仍缺乏有效的措施。目前《辦法》對(duì)網(wǎng)約車(chē)非合規(guī)駕駛?cè)藛T的監(jiān)管仍然缺乏有效的措施，非合規(guī)駕駛員闖關(guān)逃逸等行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響到交通執(zhí)法人員、乘客和其他市民的人身安全。同時(shí)，《辦法》對(duì)無(wú)許可證的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的處罰力度明顯不足，也影響到執(zhí)法的有效性和權(quán)威性。

??四、具體指標(biāo)評(píng)估

??（一）合法性

??從本質(zhì)上講，合法性是立法文件必須符合客觀規(guī)律、充分反映民意、科學(xué)理性、基本價(jià)值理念等。從形式上講，合法性是立法文件必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。

??1．依據(jù)合法

??從事非法客運(yùn)的車(chē)輛既包括未取得營(yíng)業(yè)性客運(yùn)證件的汽車(chē)，也包括不得從事客運(yùn)的摩托車(chē)、三輪車(chē)、電力助動(dòng)車(chē)以及假冒客運(yùn)出租汽車(chē)等，涉及面比較廣?！?/p>

??上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例

??》、《

??上海市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例

??》、《

??上海市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例

??》、《

??上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)若干規(guī)定

??》都是《辦法》列明的立法依據(jù)。

??《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》是為了加強(qiáng)本市出租汽車(chē)的管理，提高出租汽車(chē)服務(wù)質(zhì)量，保障乘客、用戶(hù)和出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)營(yíng)者）及其從業(yè)人員的合法權(quán)益而頒布的一項(xiàng)地方性法規(guī)，未依法取得許可，非法從事出租車(chē)運(yùn)營(yíng)的行為，是非法客運(yùn)行為，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛俗稱(chēng)為“黑車(chē)”。目前交通執(zhí)法部門(mén)主要依據(jù)該條例對(duì)非法客運(yùn)行為做出行政處罰。

??《

??上海市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例

??》是為了加強(qiáng)本市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理，維護(hù)營(yíng)運(yùn)秩序，提高服務(wù)質(zhì)量，保障乘客和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益頒布的一項(xiàng)地方性法規(guī)。雖然非法從事公共汽車(chē)和電車(chē)運(yùn)營(yíng)的情況比較少，但無(wú)證運(yùn)營(yíng)的公共汽車(chē)和電車(chē)也屬于非法客運(yùn)的范疇。

??《

??上海市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例

??》主要從維護(hù)本市道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，保障道路運(yùn)輸安全、促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展角度，對(duì)省際班線(xiàn)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)、包車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)和旅游客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的從業(yè)者做出一系列規(guī)定。非法從事省際客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，市交通行政主管部門(mén)可以進(jìn)行處罰。這樣就對(duì)非法客運(yùn)的打擊就涵蓋了省際客運(yùn)。

??《

??上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)若干規(guī)定

??》是市人大采用專(zhuān)門(mén)立法，設(shè)定若干制度，通過(guò)地方性法規(guī)的形式賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的手段，以加大對(duì)非法客運(yùn)的整治力度，提升對(duì)非法客運(yùn)整治的實(shí)效。

??2．符合法定權(quán)限

??《

??上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)若干規(guī)定

??》作為地方性法規(guī)，為提升整治車(chē)輛非法客運(yùn)的實(shí)效，對(duì)從事非法客運(yùn)的駕駛?cè)嗽O(shè)定了暫扣、吊銷(xiāo)駕駛證的行政處罰措施，對(duì)非法客運(yùn)的車(chē)輛設(shè)定了暫扣、沒(méi)收等行政強(qiáng)制和行政處罰措施。《辦法》是為了更好地執(zhí)行該規(guī)定所做的實(shí)施細(xì)化?！掇k法》所針對(duì)的車(chē)輛非法客運(yùn)活動(dòng)，擾亂正常的客運(yùn)市場(chǎng)秩序，危及乘客人身和財(cái)產(chǎn)安全，是城市管理中的一大頑疾。且近年來(lái)，隨著網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)，客運(yùn)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，車(chē)輛非法客運(yùn)活動(dòng)存在一定的蔓延趨勢(shì)，成為社會(huì)共同關(guān)注的一個(gè)突出問(wèn)題。打擊非法客運(yùn)、保障良好的道路交通秩序，沒(méi)有超出地方政府的立法權(quán)限范圍。

??3．符合法定程序

??從節(jié)約立法成本、有效利用現(xiàn)有立法資源的角度考慮，地方立法在立法形式上，應(yīng)盡可能采用對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行修正的方式?！掇k法》正是對(duì)2010年制定、并經(jīng)兩次修正的政府規(guī)章《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)規(guī)定》所作的廢舊立新，旨在強(qiáng)化和完善查處非法客運(yùn)的措施手段，提高查處工作成效，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

??2014年5月，原上海市人民政府法制辦公室在中國(guó)上海門(mén)戶(hù)網(wǎng)站了發(fā)布了關(guān)于《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法（草案）》征詢(xún)公眾意見(jiàn)的公告，公開(kāi)向公眾征求意見(jiàn)。并結(jié)合公眾意見(jiàn)反饋，對(duì)《辦法（草案）》進(jìn)行進(jìn)一步修改后交市政府常務(wù)會(huì)議審議。2014年7月，市政府第54次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法》，并于2014年8月1日起施行?！掇k法》的出臺(tái)，符合法定程序。

??4．內(nèi)容合法

??《辦法》在分析、總結(jié)過(guò)去查處非法客運(yùn)的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)如何破解查處工作中面臨的取證難、處罰難等法律問(wèn)題作了立法上的探索。比如，《辦法》第十一條（證據(jù)采集）規(guī)定：“交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)依法收集的錄音、錄像等視聽(tīng)資料、證人證言以及檢查筆錄等，可以作為認(rèn)定車(chē)輛非法客運(yùn)的證據(jù)。交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)的工作人員不得采用威脅、引誘、欺騙等方式收集車(chē)輛非法客運(yùn)的證據(jù)。采用上述方式取得的證據(jù)，不得作為查處車(chē)輛非法客運(yùn)的依據(jù)。”該規(guī)定一方面擴(kuò)大了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的取證范圍，執(zhí)法人員隨身攜帶的執(zhí)法記錄儀可以有效地記錄和保存證據(jù)。另一方面也對(duì)執(zhí)法人員證據(jù)合法性提出要求。在處罰上，對(duì)《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)規(guī)定》所確定的對(duì)從事非法客運(yùn)的車(chē)輛進(jìn)行暫扣和沒(méi)收的處罰做了分類(lèi)細(xì)化。

??另外，《辦法》還充分運(yùn)用信息手段，有機(jī)銜接本市交通管理、人口管理等機(jī)制，實(shí)行對(duì)非法客運(yùn)的綜合治理。使得在政府規(guī)章層面上，對(duì)非法客運(yùn)的查處措施更為有力，執(zhí)法行為更為規(guī)范，形成對(duì)本市道路交通秩序和城市平安建設(shè)的有力保障。

??（二）合理性

??1．目的正當(dāng)性

??目的正當(dāng)性是指立法機(jī)關(guān)在立法以及制度設(shè)計(jì)時(shí)，在主觀上是否出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上是否符合正當(dāng)?shù)哪康?。具體來(lái)說(shuō)，一要符合公正、正義的基本價(jià)值觀念。一個(gè)社會(huì)的基本價(jià)值體系，是國(guó)家法律秩序的基礎(chǔ)和最高準(zhǔn)則，法律制度的設(shè)計(jì)必須符合這些基本價(jià)值觀念。二要符合人民的根本利益。三要符合社會(huì)公共利益，必須承認(rèn)政府增進(jìn)社會(huì)福利、維護(hù)公共安全和社會(huì)公共利益的重要性。

??非法客運(yùn)一直以來(lái)都是交通部門(mén)集中專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的對(duì)象。旅客運(yùn)輸行業(yè)，無(wú)論是市內(nèi)的公共汽車(chē)和電車(chē)，還是出租車(chē)、省際客運(yùn)班線(xiàn)或包車(chē)，都要獲得交通主管部門(mén)的許可后方可從事經(jīng)營(yíng)。而上述許可一般數(shù)量有限，期限固定。非法客運(yùn)的“非法”就體現(xiàn)在相關(guān)車(chē)輛和人員未得到許可即開(kāi)始從事運(yùn)營(yíng)。

??首先，“黑車(chē)”如果不加以整治，會(huì)對(duì)合法運(yùn)營(yíng)車(chē)輛存在較大的擠出效應(yīng)。在城市的客運(yùn)系統(tǒng)中，公共汽車(chē)和電車(chē)是公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足大眾的一般出行需求；而出租車(chē)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足居民的個(gè)性化的出行需求。合法營(yíng)運(yùn)的出租車(chē)需要承擔(dān)固定的運(yùn)營(yíng)成本，除日常的加油費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、維修費(fèi)外，還包括向公司上繳的管理費(fèi)以及各項(xiàng)稅費(fèi)。黑出租車(chē)的運(yùn)營(yíng)成本往往只有合法經(jīng)營(yíng)成本的三分之一。如果不加以查處，會(huì)形成劣幣驅(qū)逐良幣的后果。

??其次，網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)，給“黑車(chē)”以更隱蔽的生存空間。查處的非法客運(yùn)案件中，網(wǎng)約車(chē)占絕大多數(shù)，且比重不斷加大。2014年，《辦法》已經(jīng)將網(wǎng)約車(chē)納入管理范圍，近年來(lái)，隨著網(wǎng)約車(chē)的快速發(fā)展，市民使用網(wǎng)約出租車(chē)已明顯超過(guò)巡游出租車(chē)。事實(shí)上，合規(guī)網(wǎng)約車(chē)的成本并不低，比如平臺(tái)也要對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行抽成；比如網(wǎng)約出租車(chē)車(chē)輛保險(xiǎn)要15000以上；車(chē)輛經(jīng)過(guò)8年就得強(qiáng)制報(bào)廢等。高成本之下、補(bǔ)貼取消之后，有相當(dāng)一部分社會(huì)車(chē)輛是“黑車(chē)”運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)。

??最后，從運(yùn)營(yíng)安全的角度，非法客運(yùn)在車(chē)輛、司機(jī)等各方面都存在安全隱患，一旦發(fā)生事故，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)上的欠缺，乘客可能得不到充分的賠付。不久前，滴滴順風(fēng)車(chē)發(fā)生的惡性事件，使乘客付出了生命的代價(jià)。

??因此，查處非法客運(yùn)，目的正當(dāng)性是十分充足的。

??2．最小侵害性

??當(dāng)有多種同樣能達(dá)成目的的方法時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)公民正當(dāng)權(quán)益侵害最小的一種方法。“相同有效”的措施中存在禁止性措施與負(fù)擔(dān)性措施時(shí)，應(yīng)以負(fù)擔(dān)性措施代替禁止性措施。當(dāng)“相同有效”的措施中存在強(qiáng)制性措施和指導(dǎo)性措施時(shí)，應(yīng)以指導(dǎo)性措施代替強(qiáng)制性措施。當(dāng)“相同有效”的措施，均不涉及公共利益時(shí)，以不侵犯私權(quán)利的自由為選擇原則。

??非法客運(yùn)一直是交通部門(mén)執(zhí)法的難點(diǎn)?！掇k法》第十二條

??關(guān)于“違反一般禁止規(guī)定的處罰”條款，

??對(duì)非法從事經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)活動(dòng)的，只在第二次被查獲且存在安全隱患的，才對(duì)車(chē)輛進(jìn)行沒(méi)收。對(duì)非法從事經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)活動(dòng)的駕駛員，由公安交通管理部門(mén)暫扣其機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證3個(gè)月至6個(gè)月。

??而摩托車(chē)、三輪車(chē)、電力助動(dòng)車(chē)等車(chē)輛從事非法客運(yùn)的，考慮到這些車(chē)輛可能是當(dāng)事人的日常交通工具，因此，交通執(zhí)法部門(mén)只處以1000元以上5000元以下的罰款，并不對(duì)車(chē)輛進(jìn)行暫扣。體現(xiàn)了審慎監(jiān)管和最小侵害的原則。

??3．平等對(duì)待

??平等對(duì)待是體現(xiàn)憲法確立的公民的平等權(quán)。平等對(duì)待要求立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)杜絕一切不合理的差別，承認(rèn)一些合理的差別，立法應(yīng)當(dāng)考慮弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)。

??網(wǎng)約車(chē)剛出現(xiàn)的時(shí)候，被認(rèn)為是出租車(chē)的有益補(bǔ)充。但假以時(shí)日，大家發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)對(duì)駕駛員的進(jìn)入缺乏相應(yīng)的限制，駕駛員的駕駛水平和個(gè)人素質(zhì)魚(yú)龍混雜，再加上接連發(fā)生的網(wǎng)約車(chē)惡性案件，使乘客對(duì)于網(wǎng)約車(chē)安全持懷疑態(tài)度。因此《辦法》在對(duì)二者進(jìn)行平等對(duì)待的前提下，仍然保留了對(duì)出租車(chē)專(zhuān)用標(biāo)識(shí)的保護(hù)。而且由于巡游出租汽車(chē)實(shí)行總體的車(chē)輛額度控制和運(yùn)價(jià)政府定價(jià)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，在保證市民通過(guò)“叫車(chē)”出行的通行權(quán)方面具有政府托底的性質(zhì)，所以對(duì)巡游出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)平等對(duì)待，實(shí)行差異化發(fā)展是必要且合理的，也符合平等對(duì)待的原則。

??4．符合公序良俗

??法律應(yīng)當(dāng)維護(hù)并闡釋其所處時(shí)代的基本道德準(zhǔn)則和公序良俗，并盡可能確切地反映大眾的基本價(jià)值觀。如果立法規(guī)范無(wú)法符合這一標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)使法律的價(jià)值弱化，并在社會(huì)公眾心目中失去權(quán)威性。

??網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)，在提高客運(yùn)效率的同時(shí)，也帶來(lái)了不可忽略的社會(huì)問(wèn)題。例如，軟件叫車(chē)的方式對(duì)老年人不夠友好；叫車(chē)軟件的使用進(jìn)一步擠壓了揚(yáng)召叫車(chē)的成功率；最主要的，叫車(chē)軟件的存在，使得非法客運(yùn)活動(dòng)更加隱蔽。針對(duì)非法客運(yùn)，《辦法》需要探索新的執(zhí)法方式，在保護(hù)乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全和打擊非法客運(yùn)活動(dòng)之間獲得平衡，以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公序良俗。

??（三）協(xié)調(diào)性

??1.與國(guó)家和地方層面公共政策的協(xié)調(diào)性

??2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2016]58號(hào)），明確出租汽車(chē)是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充，為社會(huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)。提出出租汽車(chē)行業(yè)要堅(jiān)持改革創(chuàng)新。抓住實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，促進(jìn)巡游出租汽車(chē)轉(zhuǎn)型升級(jí)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)兩種業(yè)態(tài)融合發(fā)展。通過(guò)明確發(fā)展定位，著力構(gòu)建多樣化、差異性城市綜合運(yùn)輸服務(wù)體系，更好滿(mǎn)足人民群眾出行需求。地方層面，2016年11月上海印發(fā)《關(guān)于本市深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)指導(dǎo)意見(jiàn)的內(nèi)容做了進(jìn)一步細(xì)化。

??2.與同位法之間的協(xié)調(diào)性

??國(guó)家層面，2016年7月交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部等七部門(mén)共同發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室令2016年第60號(hào)）（2019年12月修正），明確“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車(chē)，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車(chē)?！薄熬W(wǎng)約車(chē)運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外。”交通運(yùn)輸部同步完成對(duì)《出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2011年第13號(hào)）、《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2014年第16號(hào)）的修訂，為依法規(guī)范出租汽車(chē)行業(yè)管理提供良好法律法規(guī)等制度保障。此外，交通運(yùn)輸部對(duì)《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》進(jìn)行了修改，調(diào)整了適用范圍，并對(duì)出租汽車(chē)行業(yè)定位、經(jīng)營(yíng)者與駕駛員利益分配等方面做出了一系列規(guī)定。要求巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者根據(jù)經(jīng)營(yíng)成本、運(yùn)價(jià)變化等因素及時(shí)調(diào)整承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者定額任務(wù)等，更好地構(gòu)建企業(yè)和駕駛員運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益合理分配的經(jīng)營(yíng)模式，加快推進(jìn)傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。地方層面，本市制定并實(shí)施《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》（滬府令48號(hào)），提出“滬人滬證、滬牌轉(zhuǎn)性”等網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入要求，同時(shí)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)、跨業(yè)經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)信息安全等方面作了明確規(guī)定。

??總體上看，由于《辦法》頒布實(shí)施時(shí)間較早，雖然其中對(duì)于信息服務(wù)管理做出了前瞻性的規(guī)定，在全國(guó)都屬領(lǐng)先，但是在當(dāng)時(shí)的歷史條件和社會(huì)背景下，《辦法》中對(duì)于有網(wǎng)約車(chē)并沒(méi)有做出很細(xì)致的規(guī)定，因?yàn)楸藭r(shí)網(wǎng)約車(chē)剛剛開(kāi)始萌芽，還沒(méi)有成為一個(gè)社會(huì)聚焦的現(xiàn)象和問(wèn)題。隨著網(wǎng)約車(chē)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，國(guó)家和地方層面通過(guò)公共政策、部門(mén)規(guī)章、政府規(guī)章等形式對(duì)網(wǎng)約車(chē)做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)巡游出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)的差異化發(fā)展明確了定位。《辦法》對(duì)禁止性行為的規(guī)定主要是聚焦于巡游出租車(chē)的管理，且社會(huì)宣傳、證據(jù)采集、監(jiān)督檢查等條款具有普遍適用性，因此和后來(lái)頒布實(shí)施的政策規(guī)章等并不存在明顯沖突，在協(xié)調(diào)性上沒(méi)有大的問(wèn)題。

??（四）專(zhuān)業(yè)性

??專(zhuān)業(yè)性，是指立法的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了立法所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，以及與客觀規(guī)律的相符程度。主要包括：

??1.科學(xué)性

??強(qiáng)調(diào)立法規(guī)定必須與社會(huì)實(shí)際相一致，不僅要避免相關(guān)規(guī)定滯后于社會(huì)實(shí)際，也要防止相關(guān)規(guī)定過(guò)于超前，而導(dǎo)致規(guī)定無(wú)法執(zhí)行，造成不必要的社會(huì)浪費(fèi)或者政府強(qiáng)行推進(jìn)而得不償失。

??《辦法》第三條“一般禁止性規(guī)定”將非法客運(yùn)限定在“未取得營(yíng)業(yè)性客運(yùn)證件的汽車(chē)”以及“摩托車(chē)、三輪車(chē)、電力助動(dòng)車(chē)”的范圍。從該條規(guī)定看，營(yíng)業(yè)性客運(yùn)證件，既包括巡游出租車(chē)，也包括網(wǎng)約出租車(chē)。取得相關(guān)證件，都要向交通行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)并且提供有關(guān)的文件和資料，由交通行政主管部門(mén)作出審核決定?！掇k法》中沒(méi)有體現(xiàn)二者在獲得相關(guān)許可時(shí)的區(qū)別。根據(jù)修訂后的《出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》，在駕駛員從業(yè)資格考試應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)的條件：如取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車(chē)型機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒(méi)有記滿(mǎn)12分記錄；無(wú)暴力犯罪記錄等，無(wú)論是從事巡游還是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)，在申請(qǐng)條件上并無(wú)區(qū)別，為促進(jìn)新老業(yè)態(tài)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造積極條件。但二者在駕駛員從業(yè)資格考試內(nèi)容上存在不同。巡游出租車(chē)包括全國(guó)公共科目和區(qū)域科目考試。網(wǎng)約出租車(chē)駕駛員從業(yè)資格區(qū)域科目考試是對(duì)地方出租汽車(chē)政策法規(guī)等具有區(qū)域規(guī)范要求的知識(shí)測(cè)試。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府出租汽車(chē)行政主管部門(mén)可以根據(jù)區(qū)域服務(wù)特征自行確定其他考試內(nèi)容。從科學(xué)性的角度，《辦法》打擊非法客運(yùn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)巡游出租車(chē)和網(wǎng)約出租車(chē)的取得合法經(jīng)營(yíng)許可做出規(guī)定。

??2.可操作性

??既要求要充分考慮管理相對(duì)人自覺(jué)守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)法的可能性和可行性，以保證立法規(guī)定的實(shí)際可操作。

??《辦法》第七條在機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、港口、醫(yī)院、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、旅游集散點(diǎn)以及道路等公共場(chǎng)所，劃定客運(yùn)出租汽車(chē)專(zhuān)用候客區(qū)域。專(zhuān)用候客區(qū)域主要針對(duì)具備外部識(shí)別性的訊游出租車(chē)，但網(wǎng)約出租車(chē)也有上下客的客觀需求，網(wǎng)約出租車(chē)是否可以使用上述專(zhuān)用候客區(qū)域，用以?？寇?chē)輛供乘客上下車(chē)。

??《辦法》第十條對(duì)“宣傳動(dòng)員和社會(huì)舉報(bào)機(jī)制”做出規(guī)定，規(guī)定交通、公安等行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式，廣泛宣傳非法客運(yùn)行為的危害性，動(dòng)員市民積極配合查處車(chē)輛非法客運(yùn)工作。但因?yàn)榉欠瓦\(yùn)從一定程度上也是為了滿(mǎn)足乘客的出行需求，所以，乘客舉報(bào)非法客運(yùn)的積極性并不高，并且出于對(duì)司機(jī)的同情，不愿配合執(zhí)法機(jī)關(guān)的查處。

??（五）實(shí)效性

??實(shí)效性，是指立法在具體實(shí)施過(guò)程中所帶來(lái)的社會(huì)效果，即設(shè)計(jì)的各項(xiàng)制度在實(shí)施中的實(shí)現(xiàn)程度，主要包括守法的有效性、行政執(zhí)法的有效性以及專(zhuān)業(yè)管理制度有效性。

??1．守法的有效性

??如果每一項(xiàng)立法規(guī)定都需要借助于行政執(zhí)法活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，那么立法規(guī)定的實(shí)現(xiàn)必然是高成本和低效率的。

??（1）評(píng)估組認(rèn)為《辦法》規(guī)定涉及的行政管理相對(duì)人是單位的，其中巡游出租車(chē)公司的自覺(jué)守法意識(shí)較強(qiáng)，但是網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，尤其是滴滴等，自覺(jué)守法意識(shí)較為薄弱，違法現(xiàn)象較為嚴(yán)重。主要問(wèn)題包括：一是違法收留其他平臺(tái)清退的非法車(chē)輛，以此鞏固市場(chǎng)地位；二是違背合規(guī)承諾，黑名單車(chē)輛不減反增；三是拒絕遞交全量非法車(chē)輛清單，干擾正常行政執(zhí)法和擾亂本市客運(yùn)正常秩序。

??（2）評(píng)估組認(rèn)為《辦法》規(guī)定涉及的行政管理相對(duì)人是個(gè)人的，大部分巡游出租車(chē)駕駛員自覺(jué)守法意識(shí)較強(qiáng)，而網(wǎng)約車(chē)駕駛員的自覺(jué)守法意識(shí)較為淡薄，在法定義務(wù)遵守上存在的問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是少量巡游出租車(chē)駕駛員存在拒載、繞道多收費(fèi)等現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年-2019年間，每年都有巡游出租車(chē)駕駛員因?yàn)榇祟?lèi)違法行為被吊銷(xiāo)駕駛員準(zhǔn)營(yíng)證；二是每年克隆出租車(chē)的相對(duì)數(shù)量有所控制；三是網(wǎng)約車(chē)駕駛員闖關(guān)逃逸現(xiàn)象嚴(yán)重。部分無(wú)資質(zhì)網(wǎng)約車(chē)輛的駕駛員，在遇到公安交警和交通執(zhí)法人員聯(lián)合執(zhí)法檢查時(shí)，往往采取闖關(guān)逃逸等方式，有的甚至造成較為嚴(yán)重的后果。

??2.執(zhí)法有效性

??行政執(zhí)法的目的是為了實(shí)現(xiàn)立法意圖，保障立法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法的有效性，既能夠反映立法規(guī)定實(shí)施的情況，也能夠反映立法的質(zhì)量與水平。如前所述，評(píng)估組認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在保障《辦法》各項(xiàng)制度得以實(shí)現(xiàn)方面，做了大量的工作，執(zhí)法成效還是較為明顯的。存在的問(wèn)題主要涉及以下幾個(gè)方面：一是網(wǎng)約車(chē)方面，由于法定處罰的限額遠(yuǎn)低于實(shí)際獲利，使得執(zhí)法實(shí)踐中的行政處罰無(wú)法在客觀上對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)形成有效威懾。個(gè)別網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)無(wú)視相關(guān)規(guī)定，在某些方面實(shí)際上是處于不可控狀態(tài)；二是克隆出租車(chē)的數(shù)量基本得到控制，但是客運(yùn)標(biāo)識(shí)方面的創(chuàng)新違法手段較多，加之《辦法》中對(duì)這些新的違法行為缺乏必要規(guī)定，因此客觀上降低了這一領(lǐng)域的執(zhí)法有效性。

??3．專(zhuān)業(yè)管理制度的有效性

??專(zhuān)業(yè)管理制度的有效性，強(qiáng)調(diào)立法時(shí)所設(shè)計(jì)制度的目標(biāo)和要求是否被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并對(duì)社會(huì)產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用。

??《辦法》涉及的專(zhuān)業(yè)管理制度主要包含有四個(gè)領(lǐng)域：

??一是以禁止性規(guī)定的形式，就與巡游出租車(chē)管理的相關(guān)內(nèi)容在五個(gè)方面做出了規(guī)定。從這些年的管理和執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，這五個(gè)方面的禁止性規(guī)定基本上都得到了較好的實(shí)施。交通執(zhí)法部門(mén)通過(guò)建立“四輪機(jī)動(dòng)車(chē)”違法信息數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展非法客運(yùn)專(zhuān)項(xiàng)整治、區(qū)域性專(zhuān)項(xiàng)整治、克隆出租車(chē)專(zhuān)項(xiàng)整治、行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)整治、以及與公安部門(mén)開(kāi)展的聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)整治等工作，以及不斷加大違法行為的曝光等方式，有效地維護(hù)了巡游出租車(chē)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)秩序，保障了巡游出租車(chē)駕駛員和廣大乘客的合法權(quán)益。

??二是增設(shè)對(duì)召車(chē)信息服務(wù)商的監(jiān)管措施。交通行政執(zhí)法部門(mén)通過(guò)重點(diǎn)針對(duì)非本市注冊(cè)登記的車(chē)輛、非本市戶(hù)籍的駕駛員非法從事網(wǎng)約車(chē)加大打擊整治力度、開(kāi)展網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)高發(fā)區(qū)整治工作、對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司開(kāi)展源頭查處、責(zé)成停止不正當(dāng)?shù)蛢r(jià)競(jìng)爭(zhēng)、全力推進(jìn)網(wǎng)約好車(chē)平臺(tái)合規(guī)化進(jìn)程等方式，不斷嚴(yán)格網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)和網(wǎng)約車(chē)管理，積極維護(hù)依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)與駕駛員、以及乘客的合法權(quán)益。但是由于《辦法》的規(guī)定的滯后性，以及處罰手段和金額設(shè)定的局限性，這一領(lǐng)域的工作尚存在較大的改進(jìn)、完善空間。

??三是明確查處證據(jù)的類(lèi)型。在以往非法客運(yùn)查處中，證據(jù)認(rèn)定方法比較單一，在乘客不愿作證的情況下，“一對(duì)一”的經(jīng)營(yíng)模式取證十分困難。對(duì)此，《辦法》明確查處證據(jù)類(lèi)型，規(guī)定合法方式取得的錄音、錄像等視聽(tīng)資料、證人證言以及檢查筆錄等可以作為認(rèn)定證據(jù)?？陀^實(shí)踐中，交通執(zhí)法部門(mén)不斷完善創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管手段，探索利用現(xiàn)場(chǎng)視頻取證和界面視頻監(jiān)控取證等方式，提高交通執(zhí)法監(jiān)管效率，提升交通執(zhí)法監(jiān)管效能。同時(shí)，通過(guò)不斷完善綜合執(zhí)法信息平臺(tái)功能，研發(fā)和使用電子化辦案系統(tǒng)，推進(jìn)長(zhǎng)三角數(shù)據(jù)共享，不斷強(qiáng)化執(zhí)法大數(shù)據(jù)應(yīng)用，不斷提升智慧賦能效力。

??四是推行綜合治理工作機(jī)制?！掇k法》將查處非法客運(yùn)與本市其他四個(gè)領(lǐng)域的管理機(jī)制實(shí)行有效銜接。包括：一是將非法客運(yùn)查處納入本市社會(huì)治安綜合治理；二是將非法客運(yùn)違法者信息納入本市個(gè)人信用信息系統(tǒng)；三是將違法者處罰信息納入社保部門(mén)對(duì)本市居住證積分扣減審核內(nèi)容；四是將違法者信息以及非法客運(yùn)車(chē)輛信息納入公安交通管理、人口管理等信息系統(tǒng)。實(shí)踐證明，綜合治理方式使從事非法客運(yùn)活動(dòng)的違法行為人不但受到行政處罰，且在其居住證辦理、就業(yè)、子女入學(xué)、個(gè)人征信等方面都受到限制和影響，有效遏制了一部分違法行為人的違法行為，對(duì)本市非法客運(yùn)的治理和巡游出租車(chē)、網(wǎng)約車(chē)的正常營(yíng)運(yùn)秩序的維護(hù)有著重大作用。

??總體上，評(píng)估組認(rèn)為《辦法》設(shè)定的四項(xiàng)制度，在設(shè)計(jì)上具有合理性和可操作性，實(shí)踐也證明了這些制度的有效性。但是由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展出現(xiàn)了很多新情況，提出了很多新要求，因此，這些制度，尤其是對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)和網(wǎng)約車(chē)的管理模式及其相關(guān)規(guī)定有與時(shí)俱進(jìn)、適度調(diào)整、不斷完善的客觀需求，有進(jìn)一步提升實(shí)效性的必要。

??（六）立法技術(shù)

??立法技術(shù)是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運(yùn)用妥恰之詞語(yǔ)（法律語(yǔ)言），以顯示立法原則，并使立法原則或國(guó)家政策轉(zhuǎn)換為具體法律條文之過(guò)程”。立法技術(shù)對(duì)于立法質(zhì)量、立法實(shí)施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評(píng)估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)化分為以下二項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

??1．文本結(jié)構(gòu)的完整性

??文本結(jié)構(gòu)的完整性，即是否由法律規(guī)則一般要求的假定、處理和制裁三部分構(gòu)成。《辦法》由二十五條構(gòu)成，在文本結(jié)構(gòu)上并未分章。從邏輯上看，第一條和第二條在實(shí)際上構(gòu)成了《辦法》的總則部分；第三條至第七條構(gòu)成了《辦法》規(guī)范的禁止性行為范疇；第八條對(duì)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的信息服務(wù)管理做出了規(guī)范；第九條至第十一條對(duì)監(jiān)督檢查、投訴舉報(bào)、證據(jù)采集作出了規(guī)定；第十二條至第十八條是法律責(zé)任部分；第十九條至第二十四條規(guī)范了與行政處罰相關(guān)的一些事項(xiàng)，第二十五條是施行日期的規(guī)定。從整體上來(lái)看，文本結(jié)構(gòu)完整。

??評(píng)估組認(rèn)為，問(wèn)題比較大的有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的信息服務(wù)管理的規(guī)范落后于時(shí)代的客觀需求。由于《辦法》出臺(tái)時(shí)，網(wǎng)約車(chē)剛剛出現(xiàn)，尚屬于新鮮事物，立法將其納入管理的范疇，是具有很強(qiáng)的前瞻性的。但是由于時(shí)代和認(rèn)知所限，對(duì)網(wǎng)約車(chē)管理平臺(tái)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)、可能存在的問(wèn)題以及其違規(guī)野蠻生長(zhǎng)所可能帶來(lái)的危害，難免估計(jì)不足，由此作出的規(guī)定也難免滯后于時(shí)代發(fā)展的客觀需求，亟待更新、調(diào)整、強(qiáng)化。二是法律責(zé)任的設(shè)定和行政處罰的種類(lèi)和金額，尤其是對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)違法行為處罰的設(shè)定不能有效威懾行政管理相對(duì)人，不能有效阻止違法行為的發(fā)生，亟需進(jìn)一步研究和調(diào)整。

??2．立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性

??立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性，即立法中法律用語(yǔ)具有內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性和表達(dá)的準(zhǔn)確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語(yǔ)言使用不規(guī)范等情況。通過(guò)對(duì)《辦法》法律文本用語(yǔ)的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《辦法》立法語(yǔ)言準(zhǔn)確規(guī)范，在語(yǔ)言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問(wèn)題。

??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為無(wú)論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語(yǔ)言來(lái)看，立法技術(shù)都較為成熟，有待進(jìn)一步強(qiáng)化的是對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的管理模式和手段的設(shè)定；有待進(jìn)一步完善的是法律責(zé)任部分。

??（七）認(rèn)同度

??立法實(shí)施的實(shí)際情況，不僅指其在實(shí)施過(guò)程中所帶來(lái)的客觀結(jié)果，同時(shí)也包括公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對(duì)該制度的認(rèn)知和認(rèn)同情況。一般情況下，只有當(dāng)社會(huì)公眾及相關(guān)主體對(duì)立法持認(rèn)同態(tài)度時(shí)，立法才能夠得到有效的實(shí)施。本次評(píng)估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)化分為以下四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

??1. 對(duì)立法基本規(guī)定的知曉度

??立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對(duì)立法規(guī)定有所了解，才有可能按照制度的要求來(lái)規(guī)范自己的行為。因此，對(duì)制度的知曉程度，可以從一個(gè)側(cè)面判斷制度的實(shí)現(xiàn)程度。從行政相對(duì)人調(diào)查問(wèn)卷的情況來(lái)看，在回收的1077份調(diào)查問(wèn)卷中，勾選“知道，但不了解內(nèi)容”的有560份問(wèn)卷，占52%；勾選“知道，也了解內(nèi)容”的有328份問(wèn)卷，占30.45%；勾選“不知道”的有189份問(wèn)卷，占17.55%?？傮w顯示，被調(diào)查者中知道《辦法》的占比82.45%。因此，評(píng)估組認(rèn)為《辦法》在知曉度方面的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以“較好”為宜。

??2. 對(duì)立法基本規(guī)定的認(rèn)可度

??認(rèn)可度，是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對(duì)立法規(guī)定的認(rèn)可和信任程度。當(dāng)各方主體對(duì)立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時(shí)，不僅自己會(huì)自覺(jué)守法，還會(huì)積極地維護(hù)法律的實(shí)施，推動(dòng)立法目的的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，立法目的實(shí)現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時(shí)，立法實(shí)施的阻力就會(huì)增加，立法實(shí)施的成本也會(huì)增加。

??從管理部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查問(wèn)卷情況來(lái)看，被調(diào)查者普遍認(rèn)為《辦法》中禁止性規(guī)定、監(jiān)督檢查、社會(huì)舉報(bào)、證據(jù)采集制度等設(shè)定比較合理，認(rèn)可度較高；對(duì)信息服務(wù)管理的規(guī)定認(rèn)為其有存在的必要性，但是對(duì)具體內(nèi)容的設(shè)定和對(duì)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)較差。從管理相對(duì)人的調(diào)查問(wèn)卷情況來(lái)看，普遍認(rèn)為“黑車(chē)”的存在還是有其客觀原因的，對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)同度較高，對(duì)乘客有配合義務(wù)也持肯定態(tài)度。

??3. 對(duì)執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)

??執(zhí)法效果評(píng)價(jià)是指對(duì)行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生效果的評(píng)價(jià)，既包括行政管理相對(duì)人的評(píng)價(jià)，也包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我評(píng)價(jià)以及社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)。本次調(diào)查主要是通過(guò)社會(huì)調(diào)查和與行政管理部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)座談了解具體情況。社會(huì)調(diào)查和座談人員普遍認(rèn)為在現(xiàn)有條件下，行政執(zhí)法工作能夠得以較為順利地開(kāi)展，認(rèn)為行政執(zhí)法方面總體效果較好。但是在違反信息服務(wù)規(guī)定的處罰方面，普遍認(rèn)為手段不足，管理的作用未能達(dá)到有效發(fā)揮。

??4.對(duì)自我守法情況的評(píng)價(jià)

??自我守法是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體，對(duì)自身是否能夠?qū)⒘⒎ㄖ械南嚓P(guān)規(guī)定內(nèi)化為自覺(jué)行為的評(píng)價(jià)。如果能夠做到自覺(jué)內(nèi)化，那么則說(shuō)明該立法的社會(huì)認(rèn)同度高。社會(huì)調(diào)查和座談人員普遍認(rèn)為在巡游出租車(chē)管理領(lǐng)域，自我守法的情況良好，雖然存在一些問(wèn)題，但是尚屬于可控、可治范圍。但是在網(wǎng)約車(chē)管理領(lǐng)域，存在著較為嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，有待進(jìn)一步規(guī)范和有效治理。

??綜上所述，《辦法》在立法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)等方面上均不存在明顯問(wèn)題，主要問(wèn)題集中于專(zhuān)業(yè)性和實(shí)效性方面，專(zhuān)業(yè)性方面的問(wèn)題集中反映在：社會(huì)舉報(bào)、證據(jù)采集等個(gè)別制度可操作性不強(qiáng)。實(shí)效性方面的問(wèn)題集中反映在：1.個(gè)別網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)合法合規(guī)意識(shí)淡薄，守法性差，不惜以違法違規(guī)手段擴(kuò)大市場(chǎng)份額、賺取高額利潤(rùn)；2.《辦法》中信息服務(wù)管理的規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀，法律責(zé)任部分手段不夠用，對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)沒(méi)有有效的制約和威懾，影響了執(zhí)法的有效性。

??五、本市查處車(chē)輛非法客運(yùn)集中反映出的其他問(wèn)題

??如前所述，非法客運(yùn)中網(wǎng)約車(chē)已占絕對(duì)比重，網(wǎng)約車(chē)是否合法合規(guī)，是查處非法客運(yùn)工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí)，目前網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)的監(jiān)管仍缺乏有效的措施。但網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)的蔓延，除了缺乏有效監(jiān)管措施外，還有一些深層次的原因。

??（一）巡游出租車(chē)運(yùn)力不足是網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)具有生存空間的原因之一

??首先，根據(jù)《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》以及配套規(guī)章的規(guī)定，出租車(chē)駕駛員必須具有本地戶(hù)籍，但巡游出租車(chē)行業(yè)由于勞動(dòng)強(qiáng)度大，且實(shí)行單一運(yùn)價(jià)，多年來(lái)收入沒(méi)有明顯增長(zhǎng)，又受網(wǎng)約車(chē)沖擊分流明顯，對(duì)于本地年輕人不具有職業(yè)吸引力，駕駛員缺口明顯；其次，上海出租車(chē)行業(yè)實(shí)行許可經(jīng)營(yíng)制管理，巡游出租車(chē)實(shí)際額度5萬(wàn)輛左右，且多年來(lái)保持相對(duì)穩(wěn)定，增幅較小，但是根據(jù)調(diào)研，目前實(shí)際運(yùn)營(yíng)的只有3萬(wàn)輛左右，大量的巡游出租車(chē)閑置，造成有限公共資源的浪費(fèi)。巡游出租車(chē)運(yùn)力明顯不足，是網(wǎng)約車(chē)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，非法客運(yùn)具有生存空間的原因之一。

??評(píng)估組認(rèn)為，第一，在出租汽車(chē)行業(yè)實(shí)行許可經(jīng)營(yíng)制管理模式下，車(chē)輛額度作為有限公共資源應(yīng)充分利用；第二，無(wú)論是巡游出租車(chē)公司還是巡游出租車(chē)駕駛員，得益于多年來(lái)公司化、品牌化的經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)理念，其合規(guī)性都強(qiáng)于社會(huì)的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)和網(wǎng)約車(chē)駕駛員；第三，數(shù)據(jù)顯示，巡游出租車(chē)差次數(shù)高于網(wǎng)約車(chē)，單車(chē)運(yùn)力高于網(wǎng)約車(chē)。從道路資源有限，應(yīng)最大化利用的角度，應(yīng)提高巡游出租車(chē)運(yùn)轉(zhuǎn)率，避免車(chē)輛額度閑置。

??（二）租賃車(chē)公司為網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)輸入了大量非法網(wǎng)約車(chē)

??評(píng)估組在調(diào)研中了解到，從事網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)活動(dòng)的，有相當(dāng)一部分車(chē)輛來(lái)源于租賃車(chē)公司，目前租賃車(chē)公司出租車(chē)輛用于非法客運(yùn)活動(dòng)的行為基本上已經(jīng)公開(kāi)化，一般采取三種形式：一是出租Y牌車(chē)，由租賃車(chē)公司出面接入滴滴、美團(tuán)等合作的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；二是出租普通牌照車(chē)，接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是用以租代買(mǎi)的形式，出售帶牌照的車(chē)輛用于非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。租賃車(chē)公司有恃無(wú)恐、混肴視聽(tīng)，大肆宣傳其Y牌車(chē)為合法運(yùn)營(yíng)車(chē)輛，為網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)輸入了相當(dāng)數(shù)量的非合規(guī)車(chē)輛和司機(jī)，一定程度上助長(zhǎng)了網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)行為。事實(shí)上，租賃車(chē)無(wú)論是車(chē)輛還是人員方面均不合規(guī)：1.租賃車(chē)中的Y牌車(chē)，是表明租賃車(chē)性質(zhì)，合法的租賃車(chē)公司可以把這些車(chē)輛租賃給普通用戶(hù)自己使用，而非專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)車(chē)輛；2.租賃用于運(yùn)營(yíng)的駕駛員，一般均是外地來(lái)滬人員，不符合“滬人”的要求。

??（三）《辦法》處罰手段單一、威懾力不足，是網(wǎng)約車(chē)非法客運(yùn)屢罰不止的主要原因

??根據(jù)調(diào)研和座談，管理部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍反映，《辦法》中信息服務(wù)管理的規(guī)定，實(shí)施效果不理想，原因包括：互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺(tái)向不具備營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的駕駛員和車(chē)輛派單的情況普遍存在；個(gè)別網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)未取得許可，無(wú)資質(zhì)經(jīng)營(yíng)，知法犯法現(xiàn)象嚴(yán)重等等。其中，《辦法》的處罰手段單一、處罰力度過(guò)低、違法成本過(guò)低、威懾力不足，是實(shí)施效果不理想的最主要原因。

??（四）對(duì)非法網(wǎng)約車(chē)，需要研究更有針對(duì)性的證據(jù)規(guī)則

??根據(jù)調(diào)研和座談，行政管理部門(mén)及執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為，《辦法》中的證據(jù)采集規(guī)定集中反映出一些問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，目前從運(yùn)營(yíng)車(chē)輛數(shù)和單日運(yùn)營(yíng)差次總數(shù)來(lái)看，網(wǎng)約車(chē)均已遠(yuǎn)超過(guò)巡游出租車(chē)，在這種情況下，對(duì)非法網(wǎng)約車(chē)需要研究更有針對(duì)性的證據(jù)規(guī)則。

??（五）巡游出租車(chē)下線(xiàn)監(jiān)管不嚴(yán)，是克隆出租車(chē)非法客運(yùn)的原因之一

??自《辦法》頒布實(shí)施以來(lái)，克隆出租車(chē)非法客運(yùn)行為得到有效遏制，但并未從根本上杜絕，主要原因在于，巡游出租車(chē)下線(xiàn)流程不完善，監(jiān)管不嚴(yán)，部分巡游出租車(chē)下線(xiàn)報(bào)廢但并未及時(shí)清除出租車(chē)專(zhuān)用標(biāo)識(shí)、顏色和設(shè)施。另外，市場(chǎng)中仍有販?zhǔn)鄢鲎馄?chē)專(zhuān)用設(shè)施的渠道，由于隱蔽性強(qiáng)，執(zhí)法成本高等原因，對(duì)于這些渠道取締困難。

??六、評(píng)估建議

??（一）在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，及時(shí)修改《辦法》的上位法

??一是，建議在試點(diǎn)放開(kāi)巡游出租車(chē)駕駛員的戶(hù)籍限制和試點(diǎn)巡游出租車(chē)動(dòng)態(tài)運(yùn)價(jià)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修改《辦法》的上位法《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》，通過(guò)制度的調(diào)整，提升巡游出租車(chē)行業(yè)和職業(yè)的吸引力，提升巡游出租車(chē)公司和駕駛員的獲得感，吸納優(yōu)秀的滬籍和非滬籍駕駛員進(jìn)入巡游出租車(chē)行業(yè)。以改善車(chē)輛空置現(xiàn)象，提升巡游出租車(chē)運(yùn)力，擠壓非法客運(yùn)生存空間。二是，通過(guò)適時(shí)修改《辦法》的上位法《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》，補(bǔ)全法律責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)租賃車(chē)公司非法客運(yùn)活動(dòng)的查處，不讓租賃車(chē)公司的行為游離于非法客運(yùn)的法律責(zé)任之外。

??（二）創(chuàng)新手段實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的有效監(jiān)管

??建議，一是，加大懲戒力度，強(qiáng)化網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)主體責(zé)任。建議采取責(zé)令停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證等行為罰手段，對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)加大懲戒力度；二是，創(chuàng)新監(jiān)管手段?？陕?lián)合通信管理局等部門(mén)實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管和懲戒，對(duì)知法犯法且屢教不改的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，通過(guò)信息技術(shù)手段，采取平臺(tái)下架、暫停APP使用、斷網(wǎng)等有針對(duì)性的監(jiān)管措施；三是，實(shí)施精準(zhǔn)打擊。應(yīng)用科技手段，通過(guò)大數(shù)據(jù)信息比對(duì)，對(duì)扣證階段還在營(yíng)運(yùn)駕駛的司機(jī)，對(duì)高頻次活躍的非法客運(yùn)行為實(shí)行精準(zhǔn)打擊。

??（三）完善證據(jù)規(guī)則，研究將網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)訂單信息納入證據(jù)范圍

??（四）加強(qiáng)源頭管理，嚴(yán)格監(jiān)管，完善巡游出租車(chē)退出機(jī)制

??建議應(yīng)加強(qiáng)源頭管理，完善巡游出租車(chē)退出營(yíng)業(yè)的手續(xù)和流程，并嚴(yán)格監(jiān)管，從源頭上杜絕已下線(xiàn)的車(chē)輛再次進(jìn)入二手車(chē)市場(chǎng)，經(jīng)過(guò)改裝成為克隆出租車(chē)進(jìn)行非法運(yùn)營(yíng)。

??總體上，《辦法》作為一部以禁止性規(guī)定和配套法律責(zé)任為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法類(lèi)規(guī)章，其本身的作為空間相當(dāng)有限，作為其禁止性規(guī)定制

??度前提的出租車(chē)許可經(jīng)營(yíng)制度，作為其法律責(zé)任前提的行政強(qiáng)制措施和行政處罰規(guī)定，均規(guī)定在《辦法》的上位法中，包括《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》和《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)若干規(guī)定》等。因此，對(duì)《辦法》的評(píng)估，離不開(kāi)對(duì)其整個(gè)制度環(huán)境的考量，對(duì)《辦法》的調(diào)整和完善，也需要在整個(gè)大的制度環(huán)境下統(tǒng)籌考慮。

??附件：

??《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法》實(shí)施情況問(wèn)卷調(diào)查

??（行政相對(duì)人問(wèn)卷）

??1. 您知道《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法》嗎？了解內(nèi)容嗎？

??A. 知道，但不了解內(nèi)容  B.知道，也了解內(nèi)容  C.不知道

??2. 《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法》中規(guī)定了三個(gè)立法目的，分別是“保障乘客安全”和“規(guī)范本市客運(yùn)市場(chǎng)秩序”、“制止車(chē)輛非法客運(yùn)行為”，您認(rèn)為這三個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)情況如何，請(qǐng)?jiān)谀J(rèn)為合適的態(tài)度分值上打

 

??不好                                           好

保障乘客安全	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
規(guī)范本市客運(yùn)市場(chǎng)秩序	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
制止車(chē)輛非法客運(yùn)行為	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

??3. 您乘坐過(guò)黑車(chē)么？乘坐黑車(chē)的主要原因是什么？

??A. 出租車(chē)太少，很難叫到   B. 沒(méi)有合適乘坐的公共交通線(xiàn)路  C.黑車(chē)價(jià)格便宜   D.其他

??若選D.其他原因，請(qǐng)?zhí)顚?xiě)_____________________________

??4. 您是否開(kāi)過(guò)黑車(chē)，若開(kāi)過(guò)，開(kāi)黑車(chē)而不辦理注冊(cè)登記的主要原因是什么？

??A.    外地戶(hù)籍，不符合條件  B. 沒(méi)有符合條件的車(chē)輛

??C. 辦理注冊(cè)登記周期長(zhǎng)，手續(xù)繁瑣

??5. 您認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處黑車(chē)時(shí)，乘坐黑車(chē)的乘客及其他目擊人員是否應(yīng)當(dāng)配合檢查，并提供相關(guān)證據(jù)？

??A. 應(yīng)當(dāng)配合檢查并提供相關(guān)證據(jù)  B.沒(méi)有配合義務(wù)

??6. 乘坐黑車(chē)的過(guò)程中，如果出了交通事故或者其他安全事故，乘客的權(quán)益是得不到保障的，這點(diǎn)您了解嗎？

??A.了解   B.不了解

??7. 您是否知道如何判別打到的網(wǎng)約車(chē)是黑車(chē)？

??A.知道   B.不知道

??8. 如果明確知道打到的網(wǎng)約車(chē)是黑車(chē)，您還會(huì)乘坐嗎？

??A.會(huì)   B.不會(huì)  C、不確定

??9.假設(shè)您有一個(gè)18歲的女兒，您會(huì)讓她一個(gè)人乘坐黑車(chē)嗎？

??A.會(huì)   B.不會(huì)  C、不確定

??10.您覺(jué)得乘坐黑車(chē)的主要風(fēng)險(xiǎn)是什么？

??A、發(fā)生道路交通安全事故概率高  B、可能受到駕駛員侵害  C、東西落在車(chē)上找不回來(lái)

??[1]

??上海市行政法制研究所：《地方立法后評(píng)估制度研究》，《政府法制研究》2008年第4期。