??摘 要
??2017年，上海市政府發(fā)布了《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（滬府發(fā)[2017]88號），對需要進行立法后評估的法規(guī)性文件做了規(guī)定?！渡虾Ｊ型恋貎滢k法》（以下簡稱《辦法》）2004年頒布實施，2010年修訂，已實施16年，應(yīng)當納入評估范圍。作為《辦法》的實施部門，上海市規(guī)劃和自然資源局組織開展了評估工作。評估過程中，通過文獻檢索，搜集整理了國家及本市土地儲備法律法規(guī)政策；通過對相關(guān)專家的訪談，了解了本市土地儲備的實際運作過程；通過整理主管部門提供的相關(guān)信息，了解了《辦法》在實施過程中取得的成果、遇到的問題、面臨的工作難點等，在此基礎(chǔ)上，進行了全面評估，形成了評估報告。
??本次評估采用了7項一級，22項二級指標組成的評估體系?！掇k法》規(guī)定的土地儲備制度屬于國家土地管理制度的組成部分，是國家通過土地儲備、土地供應(yīng)實現(xiàn)對土地市場宏觀調(diào)控目的的工具，并不涉及土地征收等土地所有權(quán)取得的具體過程，與公眾不產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，立法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性和實效性是本次評估的重點。
??評估的主要結(jié)論是：
??1、《辦法》及其《上海市土地儲備辦法實施細則》（滬府發(fā)[2004]41號）（以下簡稱《實施細則》，已失效）的正式施行，是對本市土地儲備制度改革發(fā)展成果的確立和鞏固，為上海土地儲備體系的建立提供了明確直接的法律依據(jù)。
??2、《辦法》首次以立法形式明確了土地儲備的目的依據(jù)、管理部門、儲備機構(gòu)、儲備范圍、儲備分工、儲備計劃、立項、規(guī)劃和用地、儲備補償、儲備決策等具體事項，構(gòu)建并完善了上海的土地儲備模式。
??3、《辦法》在增強政府宏觀調(diào)控能力、保護耕地、優(yōu)化城市土地資源配置，盤活存量土地資產(chǎn)，籌集城市建設(shè)資金、推進市政工程實施和大型居住基地建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用。
??4、《辦法》目前所規(guī)定的內(nèi)容，與國家層面關(guān)于土地儲備相關(guān)文件相比較，在范圍和部分表述等方面不盡相同，建議在將來進行修訂時進一步加強銜接，并結(jié)合當前工作實際進一步完善和細化相關(guān)規(guī)定。
??關(guān)鍵詞：土地儲備 立法后評估
??引 言
??土地儲備工作，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征收、收回、收購或者其它依法獲取的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以收儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。上海是我國首個組建土地儲備機構(gòu)的城市，20多年來，上海土地儲備工作由粗放式向精細化不斷發(fā)展，對推動上海建設(shè)“四個中心”和國際化大都市建設(shè)發(fā)揮了重要的支撐作用。在新時代資源環(huán)境緊約束、國土空間規(guī)劃體系變革的總體背景下，要落實好“上海2035”國土空間規(guī)劃管理，有必要進一步健全和完善土地儲備制度，探索高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的新模式，形成動態(tài)維護和監(jiān)督管理的全過程土地儲備運作機制?！掇k法》作為我市土地儲備領(lǐng)域的基礎(chǔ)性地方政府規(guī)章，有必要結(jié)合現(xiàn)狀從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學性等方面予以評估，掌握《辦法》頒布后好的經(jīng)驗和做法，分析可能存在的問題和不足，為后續(xù)立改廢提供依據(jù)。
??一、評估方法及評估過程
??（一）評估方法
??針對《辦法》的特點，評估過程中主要采用了以下方法：
??1、歷史研究
??結(jié)合《辦法》立法背景及上海土地儲備制度實施的過程，了解本市土地儲備制度產(chǎn)生、發(fā)展以及目前所處階段，并對其未來發(fā)展趨勢進行研判。
??2、專家訪談
??土地儲備制度是一項十分專業(yè)的制度，因此，對相關(guān)專家進行訪談是重要的評估工作方式，通過訪談充分了解上海土地儲備的特色、制度發(fā)展過程中遇到的問題以及可能的解決方案。
??3、文獻研究
??搜集國家和地方關(guān)于土地儲備頒布的各項法律法規(guī)和規(guī)范性文件，從中梳理出國家對土地儲備監(jiān)管理念及監(jiān)管方式的發(fā)展變化趨勢，結(jié)合地方土地儲備發(fā)展情況，提出相應(yīng)的對策建議。
??（二）評估過程
??1、工作部署（2020年5月）
??啟動評估工作，研究評估工作內(nèi)容、制定評估工作方案、落實分工。
??2、實施階段（2020年6-7月）
??開展調(diào)查研究，搜集整理《辦法》在實施過程中存在的問題以及各方評估意見和建議。
??3、匯評階段（2020年8月）
??分析評估意見和建議，并得出初步評估結(jié)論。
??4、報告形成階段（2020年9月）
??對初步評估結(jié)論進行研究論證并完成評估報告。
??5、修改完善階段（2020年10月）
??修改完善評估報告。
??二、總體評估結(jié)論
??（一）《辦法》是對本市土地儲備制度改革發(fā)展成果的確立和鞏固
??上海土地儲備探索源于上海土地使用制度改革。1996年10月成立了全國第一家土地發(fā)展中心，標志著上海土地收購、儲備工作啟動。2001年4月30日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15 號）明確提出“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度?！备鲄^(qū)（縣）自2001起，相繼成立了土地儲備機構(gòu)，市政府為實施重大項目也賦予了若干企業(yè)平臺土地儲備職能。2004年8月，《上海市土地儲備辦法》和隨后發(fā)布的《實施細則》正式施行，確立和鞏固本市土地儲備制度的改革發(fā)展成果，標志著上海土地儲備制度進入法制化軌道。
??（二）《辦法》確立了本市土地儲備的基本制度框架
??《辦法》首次以立法形式明確了土地儲備的目的依據(jù)、管理部門、儲備機構(gòu)、儲備范圍、儲備分工、儲備計劃、土地儲備項目的立項、規(guī)劃和用地、儲備補償、儲備決策等具體制度，構(gòu)建了土地儲備基本制度框架，逐步協(xié)調(diào)、理順了土地儲備中的各方關(guān)系。
??（三）《辦法》的實施在盤活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置，加強和改善政府對土地的宏觀調(diào)控，有效實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)保值增值等方面發(fā)揮了重要作用
??《辦法》的實施，使土地儲備項目實現(xiàn)規(guī)范化運作，與全市和各區(qū)（縣）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃有效銜接。為實現(xiàn)建設(shè)用地總量控制，存量優(yōu)化、流量增效和質(zhì)量提高，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，滿足城市發(fā)展的用地需求，增強了政府宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。
??（四）《辦法》所規(guī)定的內(nèi)容，與國家層面關(guān)于土地儲備相關(guān)文件相比較，在范圍和部分表述等方面不盡相同
??《辦法》頒行于2004年。而自 2006 年以來，國土資源部、財政部等國家部委先后出臺一系列關(guān)于土地儲備的管理規(guī)定，對土地儲備模式、儲備資金會計核算、融資管理、預(yù)算管理、機構(gòu)名錄等做出了一系列規(guī)定。國土資源部、財政部、中國人民銀行2007年印發(fā)《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號）。2018年，上述三家單位加上銀監(jiān)局頒布了新的《土地儲備管理辦法》
??（國土資規(guī)[2017]17號），以“完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”為總則，對土地儲備各方面內(nèi)容做出新的規(guī)定?！掇k法》確立的土地儲備體系與其基本一致，但在范圍和部分表述等方面不盡相同，建議在今后的修法中應(yīng)進一步加強銜接。
??三、分項評估結(jié)論
??結(jié)合本次立法后評估的目的及《辦法》的具體情況，重點從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學性、立法技術(shù)、實效性等六個方面進行逐項評估，情況如下：
??（一）合法性
??包括四個方面：
??1、立法依據(jù)合法
??《辦法》第一條開宗明義地明確了其立法依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》。《土地管理法》確立了我國的基本土地制度、用途管制制度、權(quán)屬制度等。《城市房地產(chǎn)管理法》從開發(fā)用地的角度規(guī)定了土地使用權(quán)的取得、房屋征收等與土地儲備密切相關(guān)的內(nèi)容?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》是國務(wù)院規(guī)范性文件，頒布于2001年，從“嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量、
??嚴格實行國有土地有償使用制度、規(guī)范土地審批的行政行為”等方面對土地管理的各項政策進行詳細闡述，確定了土地利用的各項方針政策?！掇k法》將上述法律法規(guī)作為《辦法》的立法依據(jù)是合理的。
??2、符合法定權(quán)限
??土地儲備屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項，符合地方政府規(guī)章的立法權(quán)限。在國家統(tǒng)一的土地儲備體系下，各地方土地市場發(fā)展利用水平、土地市場的規(guī)模不同，國家允許地方結(jié)合本地情況，做出具體規(guī)定。
??3、符合法定程序
??《辦法》于2004年由市政府按照法定立法程序制定，并于2010年12月6日，由上海市人民政府第92次常務(wù)會議審議通過 《上海市人民政府關(guān)于修改〈上海市農(nóng)機事故處理暫行規(guī)定〉等148件市政府規(guī)章的決定》進行了修改。因此，《辦法》的出臺，符合法定程序，將本市土地儲備工作納入法制化軌道。
??4、內(nèi)容合法
??從立法目的上看，《辦法》第一條確立其立法目的是“為了加強政府對土地市場的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革”。這與《土地管理法》“加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”的立法目的是一致的。
??從儲備范圍上看，《辦法》規(guī)定的儲備范圍包括：灘涂圍墾成陸并經(jīng)驗收合格的土地；
??擬轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的原國有農(nóng)用地；
??擬調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的原劃撥國有土地；
??擬依法征收后實行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；
??土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
??市政府為實施城市規(guī)劃需要儲備的其他國有土地。采用列舉加兜底條款的規(guī)定。《土地儲備管理辦法》規(guī)定的儲備范圍包括：依法收回的國有土地；收購的土地；行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準手續(xù)并完成征收的土地；其他依法取得的土地。二者在種類上基本一致，《辦法》中關(guān)于圍墾成陸的土地，屬于其他依法取得土地的范疇。
??從管理體制上看，《辦法》確立了土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，到投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等政府職能部門，再到土地儲備機構(gòu)的三級管理體制。領(lǐng)導(dǎo)小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協(xié)調(diào)解決土地儲備中的重大問題。在領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，市房地資源局負責本市土地儲備計劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)土地儲備計劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲備項目的相關(guān)審批職責。
??從儲備計劃上看，實施計劃管理是土地儲備的一項核心制度，《辦法》第八條規(guī)定：“本市的土地儲備計劃應(yīng)當與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應(yīng)計劃相銜接。
??市規(guī)劃國土資源局應(yīng)當會同市發(fā)展改革委員會等有關(guān)部門，在每年第四季度組織編制下年度的土地儲備計劃，經(jīng)市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準后分解下達?！薄锻恋貎涔芾磙k法》則要求根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，結(jié)合當?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應(yīng)計劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。對年度土地儲備計劃內(nèi)容應(yīng)包括做出詳細規(guī)定。
??與國家相比，《辦法》對土地儲備計劃的內(nèi)容未作具體要求，對三年滾動計劃未做要求。《實施細則》第三條則明確規(guī)定“由市房地資源局會同市發(fā)展改革委等有關(guān)部門編制本市土地儲備三年計劃，作為編制土地儲備年度計劃的依據(jù)?！辈⒃诘谄邨l規(guī)定了土地儲備計劃包括計劃建議、計劃編制、審核批準、分解下達的整個過程。
??綜上，《辦法》確立的各項具體內(nèi)容合法有效，體系較完備，運行良好。
??（二）合理性
??包括兩個方面：
??1、正當性
??土地是一種不可再生的自然資源，是人類生存的載體，是社會生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)性資源，也是國家建設(shè)和發(fā)展的根本。土地儲備制度有利于土地資源的合理利用及開發(fā)，能夠促進國家建設(shè)持續(xù)高水平發(fā)展。政府委托土地儲備機構(gòu)對依法征收、收回、收購等的土地予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地，形成一個土地管理的閉環(huán)，目的是為了土地資源的合理利用，為了實現(xiàn)國家對土地市場的宏觀調(diào)控，具有明顯的正當性。
??2、與改革發(fā)展的同步性
??上海土地儲備工作起步較早，在土地儲備實施過程中聚焦重大項目、重大工程建設(shè)、新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)及舊區(qū)改造等民生工程，在保障土地供應(yīng)、優(yōu)化營商環(huán)境、落實國土空間規(guī)劃、促進節(jié)約集約用地、服務(wù)民生和落實生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但對標“上海2035”國土空間規(guī)劃管理要求以及高質(zhì)量土地儲備的自身訴求，《辦法》在改革發(fā)展的同步性上仍有進一步改進的空間。比如《辦法》第十四條規(guī)定了儲備信息統(tǒng)計制度，《實施細則》第十三條也規(guī)定：“本市建立統(tǒng)一的土地儲備信息庫，對土地儲備實行動態(tài)、全程管理?！?但目前上海土地儲備全要素信息系統(tǒng)建設(shè)還在推進中，全市土地儲備管理相關(guān)要素的底數(shù)和變化情況還無法完全及時準確掌握。因此，更高標準的土地儲備信息化建設(shè)的要求，應(yīng)當在《辦法》中得到體現(xiàn)。
??（三）協(xié)調(diào)性
??包括四個方面：
??1、與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性
??《辦法》相關(guān)的政府規(guī)章主要是《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》，其對作為土地儲備的前序工作——房屋征收與補償做出了具體規(guī)定。依據(jù)該實施細則第八條實施房屋征收并作為建設(shè)用地向社會供應(yīng)，其間必然需經(jīng)過納入土地儲備過程。
??從土地儲備管理相關(guān)政策文件來看，與《辦法》密切相關(guān)的是國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2017年聯(lián)合修訂的《土地儲備管理辦法》?！锻恋貎涔芾磙k法》從法律效力上看，屬于部門規(guī)范性文件?！读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在法律效力上屬于同一層級，但從土地行政管理的特點及中央對地方工作指導(dǎo)的角度，
??《土地儲備管理辦法》頒布于2017年，更好地體現(xiàn)了中央最新的土地儲備管理理念，無論是在地方政府工作層面還是考慮到《辦法》的修訂，都應(yīng)當充分對標該規(guī)范性文件?！锻恋貎涔芾磙k法》對土地儲備業(yè)務(wù)全流程管理作了四方面規(guī)定。一是加強土地儲備計劃管理。細化了年度土地儲備計劃的編制內(nèi)容，規(guī)定了報批程序，提出各地應(yīng)編制土地儲備3年滾動計劃，作為指導(dǎo)未來3年土地儲備工作的依據(jù)。二是明晰土地入庫儲備的標準。為保證“凈地”供應(yīng)，規(guī)定存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風險等問題的地塊不得入庫儲備。土地儲備機構(gòu)要審核入庫土地的取得方式和補償情況，理清權(quán)屬關(guān)系，確保地塊產(chǎn)權(quán)清晰。三是明確儲備土地不動產(chǎn)登記管理。依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》，對儲備土地辦理不動產(chǎn)登記進行了規(guī)范表述。四是細化了前期開發(fā)與管護的具體規(guī)定。詳細規(guī)定了儲備土地前期開發(fā)、管護、臨時利用的內(nèi)容、方式和程序，提出了評估入庫儲備土地資產(chǎn)的要求?！掇k法》對上述內(nèi)容或者較為籠統(tǒng)寬泛，或者缺乏相關(guān)規(guī)定，還需要進一步具體細化，例如土地儲備流程、操作與國家規(guī)定不符等。
??2、與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性
??與《辦法》相關(guān)的配套規(guī)范性文件主要為《實施細則》?！秾嵤┘殑t》對《辦法》規(guī)定的各項具體制度進行了實施性細化。比如市土地儲備中心和區(qū)縣土地儲備機構(gòu)的分工以及在聯(lián)合儲備的投資比例；土地儲備計劃的編制流程；儲備地塊的前期開發(fā)立項程序；劃撥土地的儲備程序；對儲備計劃實施情況的監(jiān)督檢查等，保證了《辦法》的有效實施。
??《辦法》本身與已經(jīng)存在的配套規(guī)范性文件并不存在協(xié)調(diào)性的問題，但都與現(xiàn)有的土地儲備管理工作機制存在一定程度的脫節(jié)，有待進一步理順。
??3、與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
??上海市實施土地儲備的目的是為了進一步深化國有土地使用制度的改革，增強政府對土地供給的宏觀調(diào)控力度，盤活土地存量，規(guī)范供地方式，優(yōu)化投資環(huán)境。
??土地儲備在“條”上涉及規(guī)劃資源、發(fā)改、建設(shè)、財政、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個部門，在“塊”上則涉及各區(qū)。涉及到的公共政策主要是上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的市發(fā)展改革委等四部門《關(guān)于進一步規(guī)范本市土地儲備項目審批工作若干意見的通知》（滬府辦〔2017〕79號）。各區(qū)也紛紛出臺土地儲備工作的規(guī)范性文件。
??《辦法》與土地儲備相關(guān)公共政策呈現(xiàn)互相配合、協(xié)調(diào)融合發(fā)展的態(tài)勢。
??（四）科學性
??包括兩個方面：
??1、科學性
??《辦法》規(guī)定的主要制度，盡管具體操作上已略有改變，但目前均仍在執(zhí)行，證明《辦法》立法時具有足夠的科學性和前瞻性。但在個別條款上，存在進一步研究的必要。比如，《辦法》第五條和第七條分別規(guī)定了本市的三類土地儲備機構(gòu)，以及三類機構(gòu)可以儲備的土地類別。但三類機構(gòu)之間的法律關(guān)系，及其在土地儲備中的具體分工和職責權(quán)限，應(yīng)當在《辦法》中進一步明確。
??2、可操作性
??從調(diào)研情況來看，《辦法》可操作性總體上得到較普遍的認可。但部分制度規(guī)定仍較為原則，有待進一步明確或制定專門的配套文件。比如，《辦法》第十六條（資金管理）規(guī)定：“儲備地塊出讓所得的價款中，屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發(fā)費用的部分，由受讓人支付給土地儲備機構(gòu)，并在扣除土地儲備的成本開支和管理費后，納入土地儲備專項資金。
??土地儲備專項資金的設(shè)立、使用和管理辦法，由市財政局會同市規(guī)劃國土資源局另行規(guī)定。”但目前尚無該土地儲備專項資金的配套規(guī)定。
??（五）實效性
??包括四個方面：
??1、行政執(zhí)法的有效性
??總體上，《辦法》執(zhí)法有效性較好。比如，《辦法》第十七條
??第一款規(guī)定了土地管理部門應(yīng)當定期檢查本市土地儲備計劃的執(zhí)行情況。這是行政主管部門對下屬事業(yè)單位的行政監(jiān)督。第二款規(guī)定財政、審計部門應(yīng)當對土地儲備的成本開支和土地儲備機構(gòu)的財務(wù)狀況定期進行核查、審計，審計結(jié)果應(yīng)當報送市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
??這是從資金端對土地儲備的行為進行外部監(jiān)督?！秾嵤┘殑t》第十六條規(guī)定：“市和區(qū)縣土地管理部門應(yīng)當定期檢查土地儲備年度計劃的執(zhí)行情況。市發(fā)展改革委、市財政局和市房地資源局應(yīng)當定期檢查土地儲備專項資金的使用情況。財政、審計部門應(yīng)當定期對土地儲備的成本、開支以及土地儲備機構(gòu)的財務(wù)狀況進行核查、審計。規(guī)劃、土地管理部門應(yīng)當定期對儲備地塊的臨時利用情況進行檢查?！薄掇k法》及《實施細則》確立的各項定期檢查制度，保證了執(zhí)法的有效性。
??2、守法的有效性
??從守法的有效性上看，土地儲備是個相對封閉的過程。政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確立的發(fā)展目標，制定年度土地儲備計劃，對列入計劃的土地進行收儲，包括前期的土地征收，農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批等程序。以舊改為例，舊改辦把項目地塊列入舊改計劃，發(fā)改委把該項目排入今年的儲備計劃，土地儲備中心進行兩清資料調(diào)查，編制投資估算和評估報告，組織專家認證、評審然后報發(fā)改委審批，項目正式啟動。在此過程中，政府各職能部門和土地儲備機構(gòu)，對《辦法》的嚴格遵守，保證了本市土地儲備制度的規(guī)范運作。
??3、與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應(yīng)性
??《辦法》與其他法律相比，與經(jīng)濟發(fā)展和國家及地方的宏觀經(jīng)濟政策密切相關(guān)。土地儲備工作與土地有償使用制度的建立與完善、土地市場的培育與發(fā)展密不可分。其發(fā)展充分體現(xiàn)了土地資源配置方式由計劃向市場配置轉(zhuǎn)變，土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地管理從資源管理向資源資產(chǎn)資本一體化管理并重轉(zhuǎn)變的過程。《辦法》的實施，保證政府通過控制土地的供應(yīng)量，抑制土地投機，防止地價非理性上漲，很好地發(fā)揮了調(diào)控手段的作用。作為一種調(diào)控手段，土地儲備制度一定要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，通過擴大或收縮土地儲備的范圍，實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展或刺激或抑制的制度作用。
??4、專業(yè)管理制度的有效性
??對土地儲備的各項專業(yè)管理制度，如儲備地塊的前期開發(fā)立項、土地儲備的信息庫、對土地儲備計劃的定期檢查等，《辦法》制定時，土地儲備制度處于創(chuàng)制的階段，盡管總體構(gòu)架相對完整，能夠保證工作的有效開展，但也存在各種規(guī)定不夠具體，操作層面缺乏程序規(guī)范的問題?！秾嵤┘殑t》部分彌補了這一問題，但其已失效。建議未來可以在充分論證的基礎(chǔ)上，對《辦法》的內(nèi)容進行細化完善，進一步增強操作性。
??（六）關(guān)于立法技術(shù)
??包括兩個方面：
??1、文本結(jié)構(gòu)的完整性
??《辦法》在文本上共20條，第1-5條為總綱部分，主要為明確了土地儲備的目的依據(jù)、管理部門、儲備機構(gòu)等；第6-10條內(nèi)容為土地儲備流程管理，具體包括儲備范圍，儲備分工，儲備計劃，儲備地塊的立項、規(guī)劃和用地和儲備地塊的補償安置等；第11-16條對土地儲備管理的配套建設(shè)作出了相關(guān)規(guī)定，具體包括儲備地塊的基礎(chǔ)性建設(shè)、權(quán)屬證明、臨時利用、儲備信息統(tǒng)計、供應(yīng)、資金管理等；第17-18條為監(jiān)督檢查和法律責任；第19-20條主要是對相關(guān)概念的解釋權(quán)和施行日期作出規(guī)定。
??從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)較為完整，但在監(jiān)督檢查和法律責任方面相對薄弱。《辦法》中對于“監(jiān)督檢查”僅限于第十七條，對于“違法行為的處理”僅限于第十八條。而《管理辦法》作為部門規(guī)范性文件，專門設(shè)置了第六章《監(jiān)管責任》共三條從信息化監(jiān)管、部門分工監(jiān)管以及聯(lián)合監(jiān)管機制等方面對行政管理部門設(shè)置了監(jiān)管職責。
??2、立法語言的準確性
??《辦法》立法語言準確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。
??四、《辦法》修訂完善的建議
??（一）進一步研究確定土地儲備的范圍
??對《辦法》第六條規(guī)定的土地儲備范圍進行調(diào)整，對于本市灘涂圍墾成陸的土地，是否納入土地儲備范圍進行研究；或者對圈圍成陸土地履行必要的土地性質(zhì)確認程序后再決定是否納入土地儲備范圍。
??（二）充實計劃、規(guī)劃內(nèi)容，強化對土地儲備工作的引領(lǐng)
??對《辦法》第八條儲備計劃，在計劃內(nèi)容上按照國家規(guī)定進行擴充，增加三年滾動計劃的相關(guān)內(nèi)容，明確儲備計劃應(yīng)包括上年度儲備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況；本年度新增儲備土地計劃、前期開發(fā)計劃、供應(yīng)計劃、臨時管護計劃以及年度土地儲備資金需求總量等內(nèi)容。實現(xiàn)對土地儲備資源的動態(tài)管理，確立儲備計劃的核心作用。同時對儲備計劃的制定與審批程序做細化規(guī)定。
??對標“上海2035”，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定中觀層面的土地儲備規(guī)劃，以服務(wù)重大項目與民生工程、平衡資金投入和出讓收益、統(tǒng)籌存量項目和新增項目等為原則，確定全市土地儲備重點分區(qū)和用地結(jié)構(gòu)，有效指導(dǎo)各區(qū)土地儲備計劃的編制和管理，保證土地儲備計劃的連續(xù)性。
??（三）加強土地儲備信息化建設(shè)
??以上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)信息平臺為基礎(chǔ),構(gòu)建覆蓋全市范圍的全口徑、動態(tài)化、全要素的土地儲備信息管理系統(tǒng)。在《辦法》確立的土地儲備信息統(tǒng)計制度的基礎(chǔ)上，將儲備地塊的基本情況、前期開發(fā)情況和臨時利用情況、已供儲備土地、儲備土地資產(chǎn)存量和增量、儲備資金收支、土地儲備專項債券等相關(guān)信息等，全部納入信息報送系統(tǒng)。并對違法報送行為進行相應(yīng)問責。
??（四）進一步明確各儲備機構(gòu)之間的關(guān)系
??建議在《辦法》在第五條儲備機構(gòu)中應(yīng)明確市、區(qū)兩級土地儲備機構(gòu)的職責權(quán)限；市、區(qū)聯(lián)合儲備項目的實施條件和啟動程序；明確市土地中心與各分中心之間的法律關(guān)系。建議市土地儲備中心建立土地儲備機構(gòu)工作交流平臺，加強各級土地儲備機構(gòu)的相互溝通，定期開展工作交流和討論。
??（五）強化土地儲備資金管理
??以《辦法》第十六條資金管理為抓手，制定土地儲備專項資金管理辦法，從項目立項的投資估算審核，到項目實施過程中的投資監(jiān)理動態(tài)審核，再到最終的成本認定的全周期資金監(jiān)管。