??摘要

??《上海市高速公路管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2013年9月頒布，并于當(dāng)年開始實施。2016年上海市政府對其進(jìn)行了修正并重新發(fā)布?！掇k法》實施7年多以來，為本市高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護、服務(wù)與使用、監(jiān)督與管理工作的順利開展提供了法制保障。隨著本市社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，長三角一體化國家戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，城市帶、城市群態(tài)勢的逐步形成，以及《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理條例》等法律法規(guī)的修訂與完善，高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護、服務(wù)與使用、監(jiān)督與管理等都面臨著新的要求和挑戰(zhàn)。根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》設(shè)定的評估規(guī)范與要求，對《辦法》開展了立法后評估工作。

??評估組在管理機構(gòu)自評、社會調(diào)查、條文評估、座談?wù){(diào)研和個別訪談的基礎(chǔ)上，通過對《辦法》立法目的實現(xiàn)情況、主要規(guī)定的具體落實情況、對社會管理的促進(jìn)作用以及社會認(rèn)可度的分析，認(rèn)為，《辦法》的立法理念既符合當(dāng)時本市經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性。實施七年以來，通過強化行政管理、落實主體責(zé)任、完善行為規(guī)范、加強事中事后監(jiān)管等方式，確保了本市高速公路的完好、安全和暢通。其立法及其實施情況的總體評估結(jié)論為“較好”。具體情況如下：

??首先，《辦法》的立法目的基本實現(xiàn)：一是高速公路的建設(shè)有序推進(jìn)；二是高速公路及其設(shè)施設(shè)備基本能夠保證正常使用；三是高速公路監(jiān)管工作基本落實到位；四是本市高速公路安全態(tài)勢總體平穩(wěn)。其次，《辦法》的主要規(guī)定落實情況“較好”：一是高速公路的建設(shè)管理機制不斷完善；二是高速公路養(yǎng)護的關(guān)鍵性制度有效確立；三是高速公路的收費、服務(wù)和使用有效規(guī)范；四是高速公路路政管理不斷加強；五是《辦法》規(guī)定的資料報送制度順利實施。再次，《辦法》對社會管理起到了積極的促進(jìn)作用：一是相關(guān)配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)先后出臺；二是高速公路相關(guān)責(zé)任主體依法履職情況良好，本市高速公路基本完好、安全和暢通。最后，《辦法》的社會認(rèn)可度“較高”。

??與此同時也發(fā)現(xiàn)，伴隨著上位法的修改，放管服改革的推進(jìn)，高速公路建設(shè)、養(yǎng)護、運營、管理、執(zhí)法的客觀實踐而出現(xiàn)的新情況、新要求、新挑戰(zhàn)，《辦法》也存在一些需要予以修改的內(nèi)容。為此，提出相關(guān)政策性建議如下：

??首先，根據(jù)上位法的修改，放管服改革以及本市高速公路管理的實際情況等建議對《辦法》做出適應(yīng)性修改，主要涉及以下七個方面的建議：一是關(guān)于高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管的問題，建議《辦法》修改時考慮將對建設(shè)資金使用情況的監(jiān)督檢查職責(zé)予以進(jìn)一步明確。二是高速公路建設(shè)項目初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件的審批應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前的實踐操作做出修改。三是年度養(yǎng)護運行計劃的問題，建議《辦法》修改時，對經(jīng)營性高速公路養(yǎng)護資金的落實和使用情況采用與政府還貸高速公路和免費高速公路不同的監(jiān)督檢查模式，并單獨做出具體規(guī)定。四是大中修的問題，第一，對高速公路的中修和大修工程不再區(qū)分，而作出統(tǒng)一規(guī)定。第二，針對政府還貸高速公路和免費高速公路，建議將相關(guān)內(nèi)容修改為“報市交通行政管理部門審批后組織實施”。而對于經(jīng)營性高速公路，應(yīng)當(dāng)由“市公路管理機構(gòu)組織技術(shù)審核通過后，報市交通行政管理部門審批后組織實施”。第三，對養(yǎng)護工程內(nèi)容建議按照《公路養(yǎng)護工程管理辦法》的修改內(nèi)容做出調(diào)整和細(xì)化補充。五是高速公路收費的問題，建議《辦法》第二十一條第二款的標(biāo)準(zhǔn)修改為“按照部級或本市計費服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或者通過查詢/詢問收取車輛通行費”。六是法律責(zé)任的問題，針對《辦法》所設(shè)定的五項法律責(zé)任，除建議《辦法》修訂時，將第三十條的第二項修改為“通過人工收費方式駛?cè)敫咚俟?，在出口處駛?cè)腚娮硬煌＼囀召M專用車道”外，建議相關(guān)行業(yè)主管部門結(jié)合管執(zhí)的實際情況，開展論證研究和修訂工作。

??其次，建議對本市高速公路管理客觀實踐中存在的一些問題予以適當(dāng)規(guī)范，主要包括以下七個方面：一是關(guān)于服務(wù)區(qū)設(shè)置“車輛維修點”的問題；二是關(guān)于戶外廣告設(shè)施的管理問題；三是關(guān)于長三角地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機制、跨區(qū)域治理公路超限運輸聯(lián)防聯(lián)動機制問題；四是關(guān)于車輛通行費減免問題；五是關(guān)于高速公路的綠化養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)問題；六是關(guān)于道路運輸行政管理部門在發(fā)生高速公路交通事故時指導(dǎo)清障施救工作的問題；七是關(guān)于非指定清障施救單位開展高速公路清障施救工作的管理和執(zhí)法問題。

??一、評估概況

??2020年4月—10月，我委組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，采取委托評估方式：委托上海市行政法治研究所對《辦法》進(jìn)行立法后評估。

??（一）評估目標(biāo)

??《辦法》立法后評估項目的對象主要是《辦法》所確立的各項管理制度，主要包括信息公開制度、建設(shè)管理制度、養(yǎng)護管理制度、收費管理制度、非高速公路設(shè)施管理制度等五項管理制度。

??評估主要是圍繞兩個方面開展：

??一是制度規(guī)范性有效性方面：主要評估是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容；制度措施是否合理，是否符合公平公正的原則，是否適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要；是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。

??二是制度實施有效性方面：主要評估公眾、行政相對人等對《辦法》及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關(guān)配套制度建設(shè)情況；規(guī)章的執(zhí)行情況和效果，實施中存在的主要問題以及原因等。

??（二）評估指標(biāo)

??評估指標(biāo)體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標(biāo)尺。本項目結(jié)合項目實際情況，在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評估制度研究》中構(gòu)建的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行了歸并與調(diào)整，最后形成以下6個一級評估指標(biāo)19個二級評估指標(biāo)為評估依據(jù)。評估指標(biāo)具體見下表：

??表1 評估指標(biāo)

??（三）評估的技術(shù)路徑

??此次評估，評估組采取了條文評估、行政管理部門自評、社會調(diào)查、專題調(diào)研、定向訪談相結(jié)合的評估方法。

??1. 管理機構(gòu)自評

??與《辦法》各項管理工作相關(guān)的行政管理部門開展自我評價，出具自我評價分析報告，作為整個項目研究工作的基礎(chǔ)材料。

??2. 社會調(diào)查

??評估組采用“云走訪”的模式，對高速公路經(jīng)營管理者和高速公路使用者開展社會調(diào)查，掌握相關(guān)信息，出具相關(guān)分析報告。本次社會調(diào)查共回收問卷241份，其中，屬于高速公路經(jīng)營管理單位人員的受調(diào)查者有90人，占比37.08%；高速公路使用者的受調(diào)查者為134人，占比55.83%；其他人員17人，占比7.09%。雖然，通過“云走訪”方式回收的問卷總量一般，但仍然能在一定程度上反映出高速公路經(jīng)營管理者和管理相對人對高速公路以及《辦法》的關(guān)心程度、認(rèn)知度和評價情況。

??3.條文評估

??對《辦法》的具體條文進(jìn)行全面分析，評估其合法性、合理性和實效性。

??4.座談?wù){(diào)研

??召開由市交通行政管理部門，道路運輸行政管理部門，發(fā)展改革、財政、公安、綠化市容、水務(wù)等行政管理部門，上海市交通運輸行業(yè)協(xié)會，以及高速公路經(jīng)營管理者參加的座談會，了解掌握《辦法》實施中的具體問題和相關(guān)意見建議。

??5.個別訪談

??一是在社會調(diào)查階段，結(jié)合問卷情況進(jìn)行必要的前期訪談，以保證調(diào)查問卷結(jié)果的客觀性和全面性；二是在補充訪談階段，在歸納梳理自評報告、座談會及數(shù)據(jù)分析報告的基礎(chǔ)上，有針對性地選擇一些訪談對象，深入了解被訪談人對該研究項目所涉內(nèi)容的具體評價及看法。

??二、總體評估

??在管理機構(gòu)自評、社會調(diào)查、條文評估、座談?wù){(diào)研和個別訪談的基礎(chǔ)上，通過綜合分析，以及對照評估等級及劃分標(biāo)準(zhǔn)（見表2），經(jīng)過充分討論后一致認(rèn)為，《辦法》的立法及其實施情況的總體評估結(jié)論為“較好”。具體分析如下：

??表2：總體評估等級及劃分標(biāo)準(zhǔn)

??（一）關(guān)于立法目的的實現(xiàn)程度

??《辦法》的立法目的有兩個：一是加強本市高速公路管理；二是保障高速公路完好、安全和暢通。從評估結(jié)果來看，《辦法》這兩個立法目的基本實現(xiàn)，具體理由如下：

??1.高速公路的建設(shè)有序推進(jìn)

??《上海市交通行業(yè)發(fā)展報告》顯示，截止到2019年年底，上海市域高速公路共計18條。其中，出省高速9條，高速公路總里程844.67公里（含S20外環(huán)高速），較2018年增加9.12公里，增長1.1%。本市郊區(qū)高快速路網(wǎng)“兩環(huán)、十二射、一縱、一橫、多聯(lián)”的網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)形成，為本市社會、經(jīng)濟發(fā)展和長三角一體化國家戰(zhàn)略的順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

??調(diào)查顯示，《辦法》對整個高速公路建設(shè)中的規(guī)范作用功不可沒。據(jù)統(tǒng)計，近三年來，市交通委等根據(jù)《辦法》第七條的相關(guān)規(guī)定，共完成15個高速公路建設(shè)項目建議書、工程可行性研究的編制及上報工作；完成包括S4公路奉浦東橋及接線工程、G40長興島西側(cè)服務(wù)區(qū)改擴建工程等在內(nèi)的2個企業(yè)投資高速公路項目的行業(yè)審核工作；完成S26公路（G15-嘉閔高架路）入城段、沿江通道越江隧道（浦西牡丹江路-浦東外環(huán)線）和S7公路（S20-月羅公路）三個高速公路建設(shè)項目的設(shè)施移交、接管工作。

??2.高速公路及其設(shè)施設(shè)備基本能夠保證正常使用

??《辦法》實施以來，除部分由于公路維護與交通保暢之間固有的矛盾所造成的維修不夠及時之外，本市高速公路各養(yǎng)護責(zé)任主體基本能夠做到及時有效地開展高速公路及其設(shè)施設(shè)備的大中修工程和日常養(yǎng)護工作，確保了本市高速公路的正常使用。據(jù)《上海市交通行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2019年，上海市收費高速公路日均交通量達(dá)到114.5萬輛次，較2018年增長6.1%；全部高速公路的日均周轉(zhuǎn)量達(dá)到4841.3萬pcu公里，較2018年增長6.3%；每自然車高速公路平均行駛里程達(dá)到27.4公里，高速公路總體服務(wù)水平保持在C級，平均擁擠度為0.96等等。

??3.高速公路監(jiān)管工作基本落實到位

??一是市交通執(zhí)法總隊根據(jù)《辦法》要求，建立了高速公路路政巡查制度，明確了高速公路路政巡查的方式、頻次和巡查要求，規(guī)范了日常路政巡查行為，依法做好高速公路保護工作。2017年至2019年，總隊累計巡查高速公路里程數(shù)944000多公里；二是市交通執(zhí)法總隊高度重視超限運輸治理工作，通過強化高速入口路面執(zhí)法力度和利用科技手段非現(xiàn)場治超相結(jié)合的方式打擊高速公路超限運輸違法行為。僅2017年至2019年，市、區(qū)兩級交通執(zhí)法機構(gòu)、公路管理機構(gòu)會同交警部門開展各類治超執(zhí)法檢查行動1872余次, 其中開展全市性集中整治行動61次，累計檢查各類貨運車輛1.56萬余輛，查獲違法超限運輸車輛2765輛，責(zé)令卸載超限貨物3.49萬余噸，對超限車企共立案85起，累計罰款金額156.65萬元。為進(jìn)一步打擊違法超限運輸?shù)男袨椋_展非現(xiàn)場治超，對遏制本市的貨運車輛違法超限運輸行為，保障公路設(shè)施的安全運行起到了極大的促進(jìn)作用，有效的維護了高速公路設(shè)施運行安全；三是為配合全國取消省界高速公路收費站以及收費系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算相關(guān)工作，交通執(zhí)法總隊還開展了“保通保暢”專項保障工作，重點檢查車輛違反《辦法》第三十條第二項規(guī)定進(jìn)入ETC車道的行為，僅2020年5月7日至6月19日“排堵保暢”專項行動期間，就出動執(zhí)法人員4714人次，車輛2039輛次，有效地保障了路網(wǎng)收費系統(tǒng)改造后的正常有序通行。

??4.本市高速公路安全態(tài)勢總體平穩(wěn)

??總體來看，按照《辦法》的職責(zé)分工，相關(guān)區(qū)人民政府、發(fā)展改革、公安、財政、規(guī)劃國土、綠化市容、水務(wù)等部門、高速公路運營管理單位、高速公路養(yǎng)護單位等，基本上能夠依法履行各自的法定職責(zé)，在高速公路運營安全方面付出了大量努力，本市沒有發(fā)生明顯引起社會公眾高度關(guān)注或重大的高速公路安全事件，《辦法》在保障本市城市社會、經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極有效的作用。

??（二）關(guān)于主要規(guī)定的落實情況

??《辦法》實施以來，本市高速公路管理的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)得到較好的落實，在評估等級中處于“較好”。理由如下：

??1.高速公路的建設(shè)管理機制得以不斷完善

??市交通行政管理部門不僅就使用財政資金建設(shè)的高速公路的項目建議書和工程可行性研究報告的編制和上報審批，以及相關(guān)初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件的審批和審定完善了管理機制，確保了各項工作的順利開展，而且對除極少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的企業(yè)投資項目開展審批外，已經(jīng)將原來的審批制改為核準(zhǔn)制，有效地提升了企業(yè)投資項目的建設(shè)效率。

??2.高速公路養(yǎng)護的關(guān)鍵性制度得以有效確立

??一是針對政府還貸高速公路和免費高速公路分別建立了年度養(yǎng)護運行計劃的編制、審核、批準(zhǔn)運行機制。該機制施行以來，基本上達(dá)到了制度設(shè)計的初衷，確保了政府還貸高速公路和免費高速公路年度養(yǎng)護計劃的編制、審核與實施，確保了高速公路養(yǎng)護工作的順利開展。二是為確?！掇k法》第十七條關(guān)于中修和大修工程管理規(guī)定的落實，針對政府還貸高速公路和免費高速公路分別建立了中修和大修工程管理的編制、審核和實施機制。近年來運行的實踐證明，這些制度的設(shè)計也是行之有效的。

??3.高速公路的收費、服務(wù)和使用得以有效規(guī)范

??根據(jù)受訪者的調(diào)查顯示，高速公路的收費標(biāo)準(zhǔn)、快速通行保障、電子不停車收費、信息服務(wù)、服務(wù)區(qū)管理、障施救牽引服務(wù)等方面基本能夠執(zhí)行《辦法》的相關(guān)規(guī)定，各項服務(wù)能力有所提高，使用體驗滿意度有所提升。尤其是近三年以來，ETC的工程建設(shè)和發(fā)行取得了顯著的成果。2019年全年，市道運局完成取消高速公路省界收費站工作。全面完成G50滬蘇收費站、S32滬浙收費站等9座省界收費站的拆除工作，完成296條ETC專用車道升級改造，完成全部省界收費站設(shè)施改造；全市可辦理ETC業(yè)務(wù)的網(wǎng)點已達(dá)到400家，新增23個高速公路現(xiàn)場服務(wù)網(wǎng)點。截止2019年12月底，新增ETC用戶簽約量248萬，累計發(fā)行滬牌量180.52萬。后期本市還將進(jìn)一步提高收費口設(shè)置的科學(xué)性、創(chuàng)新和完善電子不停車收費服務(wù)，規(guī)范施救牽引服務(wù)收費等，同時加大對各類違法收費行為的查處力度。

??4.高速公路路政管理得以不斷加強

??一是路網(wǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)有序開展。市交通行政管理部門認(rèn)真按照要求在新建、改建、擴建路段鋪設(shè)通信管線，積極做好新建、改建、擴建高速公路，以及中修和大修工程驗收中的聯(lián)網(wǎng)測試工作，不斷提升系統(tǒng)接入的效率和穩(wěn)定性，避免可能產(chǎn)生的系統(tǒng)風(fēng)險，為通信、監(jiān)控、收費系統(tǒng)的正常運行提供了保障。二是結(jié)合高速公路取消省界收費站的整體工作部署，在本市所有高速公路收費站入口設(shè)置稱重檢測設(shè)備，采用入口拒超的手段加強治超，實現(xiàn)超限執(zhí)法系統(tǒng)與收費系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。市交通委執(zhí)法總隊也能認(rèn)真做好高速公路巡查工作，利用科技手段，提升執(zhí)法效率，確保高速公路安全和正常使用。此外，受訪者也認(rèn)為高速公路路政管理在超限運輸檢查、設(shè)施損壞的賠償和補償、非高速公路設(shè)施的安全管理等方面執(zhí)行情況較好，能夠有效地實現(xiàn)保護路產(chǎn)、維護路權(quán)、維持秩序、保障權(quán)益等目的。

??5.《辦法》規(guī)定的資料報送制度得以順利實施

??本市各高速公路項目公司能夠按照交通行業(yè)突發(fā)事件信息、高速公路阻斷信息等相關(guān)要求進(jìn)行信息報送,包括及時向市交通委指揮中心報送相關(guān)路況信息,及時向交通運輸部、市委、市政府報送突發(fā)事件路況等信息。在重大活動(賽事)、國定假日、災(zāi)害性天氣、突發(fā)事件保障等情況下,各高速公路項目公司能夠按照市交通委指揮中心的指令要求,按時提供交通流量數(shù)據(jù)，有效地確保了高速公路的正常安全使用。

??（三）關(guān)于對社會管理的促進(jìn)作用

??《辦法》對加強高速公路管理保障高速公路完好、安全和暢通起到了積極的促進(jìn)作用，評價結(jié)論為“較好”。

??1.相關(guān)配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)先后出臺

??《辦法》頒布實施前后，相關(guān)行政管理部門先后出臺了《上海市交通委員會關(guān)于公路行政處罰的裁量基準(zhǔn)》《上海市市屬道路路網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)基本技術(shù)要求》《本市公路和市管城市道路巡查管理規(guī)定》等一批配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對保障高速公路及其附屬設(shè)施設(shè)備的建設(shè)、維護、運營起到了極其重要的保障作用。

??2.高速公路相關(guān)責(zé)任主體依法履職情況良好，本市高速公路基本完好、安全和暢通

??高速公路經(jīng)營管理者作為高速公路運營責(zé)任主體的責(zé)任意識不斷加強，養(yǎng)護管理制度不斷健全，從業(yè)人員素質(zhì)不斷提升，市交通管理部門能夠嚴(yán)格依照法定職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范高速公路建設(shè)、養(yǎng)護、服務(wù)、管理等活動，嚴(yán)格依法開展執(zhí)法活動，發(fā)展改革、公安、財政、規(guī)劃國土、綠化市容、水務(wù)等部門能夠積極參與高速公路的相關(guān)管理工作，基本形成共治合力，確保本市高速公路基本完好、安全和暢通。

??（四）關(guān)于社會認(rèn)可度

??《辦法》的社會認(rèn)可度“較高”。高速公路已成為當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與市民的出行密切相關(guān)。根據(jù)社會調(diào)查，受訪者對《辦法》基本規(guī)定的知曉度和認(rèn)可度較高。受調(diào)查者圍繞高速公路收費、服務(wù)、使用、路政管理等方面的實施情況進(jìn)行評價，同時能夠積極反饋實施過程中存在的問題。對《辦法》的知曉度不高，主要集中在高速公路建設(shè)和養(yǎng)護管理制度中的部分管理規(guī)定，如編制年度養(yǎng)護運行計劃、落實養(yǎng)護所需經(jīng)費、開展監(jiān)測和評定的情況等，這些規(guī)定相對專業(yè)性更強，與使用者的直接使用感受聯(lián)系較少。

??綜上所述，通過對《辦法》立法目的實現(xiàn)情況、主要規(guī)定的具體落實情況、對社會管理的促進(jìn)作用以及社會認(rèn)可度的分析，《辦法》的立法理念既符合當(dāng)時本市經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性，實施近七年以來，通過強化行政管理、落實主體責(zé)任、完善行為規(guī)范、加強事中事后監(jiān)管等方式，基本實現(xiàn)了《辦法》加強高速公路管理、保障高速公路完好、安全和暢通的兩大立法目的。

??與此同時，評估在評估過程中發(fā)現(xiàn)《辦法》在具體實施中仍然存在一些需要完善和改進(jìn)的地方，主要包括：

??一是法制層面的問題，主要表現(xiàn)在：《辦法》屬于實施性的地方政府規(guī)章，因此隨著上位法的修改、行政審批制度改革的推進(jìn)、以及交通運輸部相關(guān)規(guī)定的調(diào)整，《辦法》中的部分規(guī)定與客觀現(xiàn)實之間呈現(xiàn)出一定的不一致、不適應(yīng)的狀態(tài)，亟需修改完善。

??二是體制機制層面的問題，主要表現(xiàn)在：《辦法》對政府還貸高速公路和免費高速公路的規(guī)范作用比較強，但是對經(jīng)營性高速公路養(yǎng)護資金的落實和使用情況的監(jiān)督檢查，以及技術(shù)監(jiān)管等缺乏行之有效的制度性規(guī)范；《辦法》對高速公路建設(shè)中涉及溝渠填埋、地面通道調(diào)整，以及區(qū)屬土地上設(shè)置標(biāo)志的管理的責(zé)任主體等制度有待進(jìn)一步優(yōu)化。

??三是具體操作層面的問題，主要表現(xiàn)在：《辦法》中因高速公路及相關(guān)橋梁隧道維護與交通暢通之間的固有矛盾所引發(fā)的及時養(yǎng)護的協(xié)調(diào)問題有待進(jìn)一步解決；《辦法》規(guī)定的五項法律責(zé)任在現(xiàn)實中難以落實，有待進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整等。

??三、分項評估

??結(jié)合本次后評估的目的及《辦法》的具體情況，對照6個一級指標(biāo)、19個二級指標(biāo)，對《辦法》在立法和實施方面的情況逐項進(jìn)行了評估。具體評估結(jié)論如下：

??（一）關(guān)于立法的合法性

??合法性，是指立法必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。本次評估將合法性指標(biāo)細(xì)化分為以下四項二級指標(biāo)：

??1.依據(jù)合法

??立法依據(jù)合法是指立法權(quán)的來源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明?！掇k法》是2013年9月9日上海市政府第22次常務(wù)會議審議通過，以上海市人民政府令第5號公布的政府規(guī)章，制定時以《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》《收費公路管理條例》《上海市公路管理條例》為立法依據(jù)，屬于交通管理領(lǐng)域的專項性立法、實施性立法，主要是結(jié)合本市高速公路建設(shè)和管理的客觀實際，對高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護、收費、服務(wù)和使用，以及管理進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。因此依據(jù)合法。

??2.權(quán)限合法

??符合法定權(quán)限是指立法符合《憲法》、《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則。根據(jù)2000年起施行，2015年修訂的《立法法》第八十二條第一款、第二款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”制定地方政府規(guī)章?！掇k法》規(guī)定的內(nèi)容，主要是通過規(guī)范管理高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護、收費、服務(wù)、使用和管理活動，達(dá)到加強本市高速公路的管理，保障高速公路完好、安全和暢通的目的。因此，上海市政府享有相應(yīng)的地方政府規(guī)章立法權(quán)，其對本市行政區(qū)域內(nèi)高速公路的具體管理事項進(jìn)行立法，符合法定的權(quán)限規(guī)定，是適格的立法主體。

??3.程序合法

??符合法定程序是指符合《立法法》中規(guī)定的有關(guān)立法的程序性規(guī)定，包括法律的立項、起草、審查和審議、決定和公布等。《辦法》于2013年由市政府按照法定立法程序制定， 根據(jù)2016年6月21日上海市人民政府令第42號公布的《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)的規(guī)定(試行)>等12件市政府規(guī)章的決定》修正并重新公布，是按照法定程序以打包形式修正一次，也是惟一的一次修正。無論是制定程序、修改程序均符合法定程序。

??4.內(nèi)容合法

??立法內(nèi)容合法又被稱為實質(zhì)合法性，是指立法內(nèi)容沒有與上位法的規(guī)定相抵觸，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價值取向?！掇k法》作為高速公路專業(yè)領(lǐng)域的實施性政府規(guī)章，在立法內(nèi)容上是對行政主管部門職責(zé)、高速公路建設(shè)養(yǎng)護機構(gòu)、收費服務(wù)使用經(jīng)營管理者、路政管理機構(gòu)等的權(quán)利義務(wù)的明確與規(guī)范，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價值取向。在立法內(nèi)容方面不存在違反上位法規(guī)定的情形。

??綜上所述，《辦法》在立法依據(jù)、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容等四個方面都不存在問題。

??（二）關(guān)于立法的合理性

??立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法規(guī)定在無法與上位法依據(jù)一一對應(yīng)時，立法應(yīng)當(dāng)從符合法治的基本精神和原則的高度去考慮和規(guī)定。本次評估將合理性指標(biāo)細(xì)化分為以下三項二級指標(biāo)：

??1.正當(dāng)性

??正當(dāng)性，即立法內(nèi)容符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益?！掇k法》的立法目的是為了保障高速公路完好、安全和暢通，保護高速公路經(jīng)營管理者等運行單位與高速公路使用者之間的合法權(quán)益。對《辦法》的條款逐一進(jìn)行評估，《辦法》的主要規(guī)定都較好地體現(xiàn)了立法正當(dāng)性的要求。比如：第十三條規(guī)定了日常巡查，“高速公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定，對高速公路進(jìn)行巡查，并制作巡查記錄。發(fā)現(xiàn)高速公路有坍塌、坑槽、隆起等情形，或者發(fā)現(xiàn)隔離欄、防眩板、聲屏障等附屬設(shè)施損壞，危及交通安全的，應(yīng)當(dāng)及時設(shè)置警示標(biāo)志，并采取措施修復(fù)?！痹摋l明確了高速公路經(jīng)營管理單位有義務(wù)加強對高速公路正常運行的日常監(jiān)管義務(wù)，保障高速公路的安全正常運行，符合社會公共利益的要求。

??2.平等性

??平等對待原則，是指立法不存在對同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對待和處理的規(guī)定?！掇k法》中涉及有關(guān)行政管理相對人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均是針對某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對某一領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對待問題。比如：第三十五條規(guī)定了設(shè)施損壞的賠償、補償，“任何單位和個人對高速公路及其附屬設(shè)施造成損壞、污染的，應(yīng)當(dāng)按照本市財政、價格主管部門核準(zhǔn)的賠償、補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償、補償。高速公路經(jīng)營管理者收取設(shè)施損壞的賠償、補償款時，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人開具符合規(guī)定的收費憑證，并對損壞設(shè)施按原技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修復(fù)?！边@條明確了對使用高速公路的任何單位和個人的禁止性行為，也規(guī)定了高速公路經(jīng)營管理者收取賠償補償款后，需要對損壞設(shè)施按原技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修復(fù)的義務(wù)，體現(xiàn)了對一切組織和個人平等對待的原則。

??3.適應(yīng)性

??立法的適應(yīng)性指的就是立法能否做到與時代理念同步，與改革發(fā)展同步，與社會管理實踐需要同步，即立法是否存在阻礙社會發(fā)展、改革推進(jìn)的規(guī)定，與政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展是否相適應(yīng)。立法的適應(yīng)性對于制定時間較早，修改不太及時的法律、法規(guī)、規(guī)章而言，存在的問題會比較多?！掇k法》制定于2013年，后于2016年通過打包修改的方式進(jìn)行了一次修正。而2016年的修改沒有實質(zhì)性的修改。

??評估顯示，近年來隨著政府“放管服”改革的推進(jìn)，加強事中事后監(jiān)管要求的深刻變化，以及大數(shù)據(jù)等高科技的異軍突起，《辦法》存在一些有待作出修改的內(nèi)容，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。如《辦法》第八條第一款規(guī)定了本市高速公路附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)由市建設(shè)交通行政管理部門制定的規(guī)定，但事實上，根據(jù)交通運輸部全國“收費一張網(wǎng)”及“入口治超一張網(wǎng)”的相關(guān)要求，收費系統(tǒng)、入口治超系統(tǒng)的建設(shè)均按照交通運輸部統(tǒng)一的方案、技術(shù)要求及標(biāo)準(zhǔn)實施，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不由本市交通行政管理部門制定，本市新建項目中涉及收費系統(tǒng)及治超系統(tǒng)的，市道運中心也將按交通運輸部要求予以監(jiān)督落實?？梢姡藯l文已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的立法需求。又如，《辦法》第七條第一款關(guān)于建設(shè)項目前期管理的規(guī)定，“高速公路建設(shè)項目建議書和工程可行性研究報告由市交通行政管理部門組織編制，報市發(fā)展改革部門批準(zhǔn)；高速公路建設(shè)項目初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件由高速公路項目建設(shè)單位組織編制，報市交通行政管理部門批準(zhǔn)。”而目前的實踐情況是，初步設(shè)計文件是由建設(shè)單位組織編制，交通行政管理部門征詢行業(yè)管理部門書面意見后，報市住建委審批；而施工圖設(shè)計文件已取消行政審批。因此該條文有待根據(jù)實際情況作出適應(yīng)性調(diào)整。

??綜上所述，《辦法》在正當(dāng)性和平等性方面不存在明顯的問題，但在立法的適應(yīng)性方面，有進(jìn)一步改進(jìn)和提升的客觀需要。

??（三）協(xié)調(diào)性

??在地方立法后評估中，評估組需要評估地方性法規(guī)與部門規(guī)章、部門規(guī)章與政府規(guī)章之間以及地方性法規(guī)之間、政府規(guī)章之間立法的協(xié)調(diào)性。對地方性法規(guī)、政府規(guī)章作出特別規(guī)定，要求制定配套性規(guī)范性文件的（其中既有授權(quán)的，也有規(guī)定義務(wù)的，還有既授權(quán)又設(shè)定義務(wù)的），應(yīng)當(dāng)評估配套性文件與法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)性。在評估立法文件與公共政策之間的協(xié)調(diào)性時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共政策的指引適時地廢止一些過時的法律規(guī)范，確認(rèn)和保障一些新生的利益，合理地調(diào)整利益格局。

??1.與同位法之間的協(xié)調(diào)性

??即立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)。從地方層面上看，與《辦法》相關(guān)的地方政府規(guī)章主要包括：《上海市道路公共服務(wù)設(shè)施指示標(biāo)志管理規(guī)定》（2016年9月公布）、《上海市查處車輛非法客運辦法》（2014年7月公布）、《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（2011年3月公布）。經(jīng)認(rèn)真核對比較，《辦法》與同位法之間不存在矛盾沖突。

??2.與配套性文件的協(xié)調(diào)性

??與配套性文件的協(xié)調(diào)性是指立法與以其為依據(jù)制定的配套性性文件之間的協(xié)調(diào)性。以《辦法》為依據(jù)制定的配套性文件主要包括《上海市高速公路和快速路養(yǎng)護維修安全作業(yè)實施規(guī)定(試行)》（滬路政安〔2017〕123號）、《上海市交通委員會關(guān)于<上海市市屬道路路網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)基本技術(shù)要求>的通知》（滬交科<2017>1112號）等文件。經(jīng)過對這些文件的評估，這些文件基本上都是根據(jù)本市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展要求，對《辦法》的相關(guān)制度進(jìn)行更加具體的細(xì)化和調(diào)整，總體上在協(xié)調(diào)性方面不存在沖突。

??3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性

??公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應(yīng)變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會利益。評估組以上海行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)的公共政策為研究對象，就相關(guān)協(xié)調(diào)性問題進(jìn)行了評估后認(rèn)為，從總體上講，《辦法》的相關(guān)規(guī)定與高速公路的建設(shè)、運營維護和保障、使用等相關(guān)的公共政策之間基本不存在協(xié)調(diào)性問題。

??綜上所述，《辦法》在與同位法、配套性文件、公共政策之間總體上不存在協(xié)調(diào)性方面的問題，但隨著上位法、同位法以及國家重大政策等的改革調(diào)整，《辦法》在協(xié)調(diào)性方面需要與時俱進(jìn)。

??(四)立法技術(shù)

??立法技術(shù)是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉(zhuǎn)換為具體法律條文之過程”。立法技術(shù)的好壞，對于立法質(zhì)量、立法實施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)化分為以下二項二級指標(biāo)：

??1.文本結(jié)構(gòu)的完整性

??文本結(jié)構(gòu)的完整性，是指被評估的政府規(guī)章是否由法律規(guī)則一般要求的假定、處理和制裁三部分構(gòu)成?！掇k法》在宏觀體例的設(shè)置和邏輯結(jié)構(gòu)的安排方面非常合理?！掇k法》由六章構(gòu)成，第一章為總則，第二章到第四章作為分則，具體對建設(shè)和養(yǎng)護管理，收費、服務(wù)和使用管理，路政管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，第五章為法律責(zé)任，第六章為附則，主要是對《辦法》的實施日期做出了規(guī)定。從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)非常完整。

??2.立法語言的準(zhǔn)確性

??立法語言的準(zhǔn)確性，即立法中法律用語具有內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性和表達(dá)的準(zhǔn)確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況。通過對《辦法》法律文本用語的分析，評估組認(rèn)為，《辦法》使用了法言法語，相關(guān)技術(shù)用詞精準(zhǔn)，符合立法語言的要求?？傮w上講，《辦法》立法語言準(zhǔn)確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。

??綜上所述，無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，《辦法》的立法技術(shù)都較為成熟。

??（五）專業(yè)管理制度

??對專業(yè)管理制度的評估，主要是評估立法所設(shè)立的專業(yè)管理制度的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，與客觀規(guī)律的相符程度，以及實際的效果如何。本次評估將專業(yè)管理制度的評估細(xì)化分為以下三項二級指標(biāo)：

??1.專業(yè)性

??專業(yè)性，強調(diào)立法規(guī)定必須與社會實際相一致，不僅要避免相關(guān)規(guī)定滯后于社會實際，也要防止相關(guān)規(guī)定過于超前，而導(dǎo)致規(guī)定無法執(zhí)行，造成不必要的社會浪費或者政府強行推進(jìn)而得不償失?！掇k法》作為一部專門用于全面規(guī)范高速公路建設(shè)、養(yǎng)護、收費、服務(wù)、使用和管理行為的政府規(guī)章，其不僅細(xì)化了一部分法律、法規(guī)所明確設(shè)定的制度，使其更具適應(yīng)性和可操作性，而且創(chuàng)設(shè)了一些具有針對性的制度，凸現(xiàn)了專業(yè)性較強的特點。比如，《辦法》第二十一條設(shè)定的逃費行為處罰制度，就是對高速公路上常見的駕駛員在出口不能提供通行卡的行為的一種分類管理制度，其明確“對在出口不能提供有效的通行憑證且無法提供進(jìn)入入口證明，或者經(jīng)查實互換通行憑證的，收費高速公路經(jīng)營管理者可以按照路網(wǎng)內(nèi)離該出口最遠(yuǎn)路徑收取車輛通行費，并對不能提供通行憑證的車輛用戶收取通行憑證的工本費。車輛用戶事后提供進(jìn)入入口證明的，收費高速公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)按照實際行駛里程收取通行費。”這一設(shè)定規(guī)避了通行的“無卡即按照最遠(yuǎn)端收費”制度的弊端，在制度的科學(xué)性和專業(yè)性上都有了較大層級的提升。社會調(diào)查證明，在實踐中引入分類管理模式對在出口不能提供通行卡的行為開展管理是為絕大多數(shù)受訪者所認(rèn)可的，而其實踐情況也是令人滿意的。

??2.可操作性

??可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法人員有效執(zhí)行法律的可能性和可行性，以確保相關(guān)規(guī)定的實際操作和實施。從整體上來看，《辦法》可操作性較強。比如，《辦法》第二十七條就清障施救牽引服務(wù)做出了明確規(guī)定，“高速公路經(jīng)營管理者接到清障救援信息后，應(yīng)當(dāng)立即派出清障施救牽引車輛和人員趕赴現(xiàn)場進(jìn)行緊急處理。根據(jù)就近、安全、便捷的原則，將障礙物或故障車輛拖移至距事發(fā)地最近的出口處或者與當(dāng)事人商定的地點?！薄案咚俟方?jīng)營管理者或者其委托的清障施救牽引服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照市價格主管部門制定的高速公路清障施救牽引服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)收取費用，不得擅自增加收費項目、提高收費標(biāo)準(zhǔn)。”社會調(diào)查中評估組針對清障施救牽引服務(wù)涉及的“救援的及時性”“是否遵循就近、安全、便捷原則”“收費情況”開展的調(diào)研。社會調(diào)查顯示，認(rèn)為救援及時的比例達(dá)到95.02%，認(rèn)為救援能夠遵循就近、安全、便捷原則的比例達(dá)到了95.44%，認(rèn)為收費合理的比例為89.22%。由此可見，《辦法》設(shè)定的清障施救牽引服務(wù)具有較強的可操作性，基本能夠保證救援的及時性，能夠遵循就近、安全、便捷原則，但是在收費方面有待進(jìn)一步加強管理。

??3實效性

??專業(yè)管理制度的實效性，強調(diào)立法時所設(shè)計制度的目標(biāo)和要求是否被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，并對社會產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用。

??《辦法》涉及到的主要專業(yè)管理制度包括“信息公開制度”、“建設(shè)管理制度”、“養(yǎng)護管理制度”、“收費管理制度”、“非高速公路設(shè)施管理制度”等5項制度。在分別對這5項制度開展評估后，評估組認(rèn)為，這些制度在實效性方面是可圈可點的：

??一是在信息公開制度方面，社會調(diào)查顯示，市交通行政管理部門和收費高速公路經(jīng)營管理者都較好地履行了《辦法》第四條規(guī)定的信息公開義務(wù)，受訪者給予正面評價的比例分別是88.38%和86.31%。但是高速公路使用者對責(zé)任主體履職情況的評價明顯低于高速公路經(jīng)營管理者，說明責(zé)任主體在正確履行信息公開義務(wù)的同時，還需要拓展公開的渠道，讓社會公眾更便利地知曉已公開的信息。

??二是在建設(shè)管理制度方面，行政管理部門自我評估顯示，《辦法》的相關(guān)規(guī)定基本都能得到有效落實，但在建設(shè)項目初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件的審批、附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面，由于交通運輸部規(guī)定的變化、行政機構(gòu)改革、行政審批制度改革、本市特定區(qū)域的實際情況等原因在不同程度上存在有待進(jìn)一步調(diào)整的客觀需求。

??三是在養(yǎng)護管理制度方面，社會調(diào)查顯示，建設(shè)和養(yǎng)護管理制度的整體實施情況較好。具體來看，養(yǎng)護作業(yè)安全要求的規(guī)定落實情況較好，高速公路的檢驗檢測工作還需進(jìn)一步加強，以達(dá)到及時地進(jìn)行檢驗維修的目標(biāo)。調(diào)查中，對《辦法》第二十條養(yǎng)護作業(yè)安全要求的兩款規(guī)定評價較低，認(rèn)為“非常好”或“好”的受調(diào)查者分別占比63.91%和62.66%；同時，《辦法》及時維修的情況(第14條第1款)的實施情況相對較不理想，認(rèn)為“不好”或“非常不好”的評價占比明顯高于其他規(guī)定，為9.55%。

??四是在收費管理制度方面，首先，高速公路經(jīng)營管理者收取相關(guān)費用的規(guī)定執(zhí)行情況較好，收費高速公路經(jīng)營管理者能夠按照法定要求收取相關(guān)費用；其次，車輛快速通行保障相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行總體較好的，但是在執(zhí)行過程中還需不斷改進(jìn)和完善。主要涉及兩個問題：一是收費口設(shè)置的科學(xué)性還需提高，需要及時增加車流量變化調(diào)整收費口數(shù)量。二是“免費放行時相關(guān)標(biāo)志的設(shè)置”的實施效果還需提升；最后，電子不停車收費管理的規(guī)定執(zhí)行情況為一般。需要進(jìn)一步加強電子不停車收費管理能力，創(chuàng)新服務(wù)手段，提升高速公路使用者體驗的滿意度。從高速公路使用者反饋的體驗不好的原因看，電子不停車收費規(guī)定實施中涉及的基層設(shè)施建設(shè)、與傳統(tǒng)收費方式的協(xié)調(diào)等問題有待解決。

??五是非高速公路設(shè)施管理制度方面，《辦法》關(guān)于非高速公路設(shè)施的安全管理實施情況較好，但根據(jù)部分受調(diào)查者的具體反饋，應(yīng)當(dāng)提高非高速公路設(shè)施修復(fù)、清除等緊急處置措施的及時性，更好保障高速公路交通安全。

??綜上所述，評估組認(rèn)為《辦法》在專業(yè)管理制度的設(shè)定方面，無論是專業(yè)性、可操作性還是實效性，都基本達(dá)到了設(shè)立這些專業(yè)管理制度時的原意，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新形勢、新情況和新挑戰(zhàn)的不斷涌現(xiàn)，以及上位法的修改和相關(guān)規(guī)定的變化，這些管理制度在不同程度上都面臨著適度調(diào)整、升級換代、與時俱進(jìn)的問題，有著不斷完善的客觀需求，有著進(jìn)一步提升實效性的必要。

??（六）實施效果

??法的生命來自與實施。因此對《辦法》實施效果的評價也是立法后評估的一項重要內(nèi)容。本次對《辦法》實施效果的評價主要圍繞以下四項二級指標(biāo)展開：

??1.公眾知曉度

??立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對立法規(guī)定有所了解，才有可能按照制度的要求來規(guī)范自己的行為。因此，對制度的知曉程度，可以從一個側(cè)面判斷制度的實現(xiàn)程度。從實際調(diào)研和問卷的回收情況來看，《辦法》作為針對性較強的政府規(guī)章，在高速公路建設(shè)單位、經(jīng)營管理者中的社會知曉度較高，但是在高速公路使用者群體中總體上偏低，且了解程度一般。

??2.公眾認(rèn)可度

??認(rèn)可度，是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對立法規(guī)定的認(rèn)可和信任程度。當(dāng)各方主體對立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現(xiàn)。這時，立法目的實現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。

??從社會調(diào)查反映的情況來看，受訪者對《辦法》基本規(guī)定的執(zhí)行情況主觀感受明顯，認(rèn)可度很高。調(diào)查問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，97.1%的受訪者認(rèn)可《辦法》規(guī)定的適用范圍。

??3.守法有效性

??守法有效性是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體，對自身是否能夠?qū)⒘⒎ㄖ械南嚓P(guān)規(guī)定內(nèi)化為自覺行為的評價。如果能夠做到自覺內(nèi)化，那么則說明該項立法的守法有效性高。從行政管理部門提交的自評報告，高速公路經(jīng)營管理者和高速公路使用者填寫的調(diào)查問卷看，除部分由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程、交通暢通與道路養(yǎng)護的固有矛盾等因素引發(fā)的守法性問題外，《辦法》相關(guān)各方的自覺守法的意識較強，守法情況較好。

??4.執(zhí)法有效性

??行政執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)立法意圖，保障立法規(guī)定在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)。行政執(zhí)法的有效性，既能夠反映立法規(guī)定實施的情況，也能夠反映立法的質(zhì)量與水平?！掇k法》共設(shè)定了五項法律責(zé)任，包括“違反養(yǎng)護規(guī)定的處理”、“違反快速通行規(guī)定的處罰”、“違反服務(wù)區(qū)管理的處罰”、“違反清障施救牽引規(guī)定的處理”、“違反專用車道通行規(guī)定的處罰”等。從執(zhí)法總隊提交的自評報告來看，出于種種不同的客觀原因，這五項行政執(zhí)法的實際處罰案例不多。

??綜上所述，評估組認(rèn)為《辦法》在實施效果方面總體情況較好，就是法律責(zé)任的設(shè)定有待進(jìn)一步研究和完善。

??四、具體評估建議

??對照立法后評估指標(biāo)體系，通過對《辦法》的全面評估，從總體上來看，《辦法》的立法質(zhì)量較高，執(zhí)行情況較好，但是伴隨著上位法的修改，行政審批制度改革的推進(jìn)，高速公路建設(shè)、養(yǎng)護、運營、管理、執(zhí)法的客觀實踐而出現(xiàn)的新情況、新要求、新挑戰(zhàn)，《辦法》也出現(xiàn)了一些需要予以修改的內(nèi)容。為此，評估組提出相關(guān)建議如下：

??（一）根據(jù)上位法的修改，行政審批制度改革以及本市高速公路實際情況等做出適應(yīng)性修改

??1.關(guān)于高速公路建設(shè)項目資金監(jiān)管的問題

??《辦法》第五條第二款和第三款就高速公路建設(shè)項目的資金監(jiān)管問題做出了規(guī)定。但從目前的實際情況來看，無論是政府投資項目還是國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資的項目，按照工程建設(shè)的相關(guān)管理程序，市交通行政管理部門都只能對頒發(fā)施工許可前的建設(shè)資金是否到位進(jìn)行監(jiān)督，而無法對此后的資金使用情況等開展監(jiān)督。為此，評估組建議《辦法》修改時，可以考慮將對建設(shè)資金使用情況的監(jiān)督檢查職責(zé)賦予發(fā)展改革和審計等行政管理部門。

??2.關(guān)于高速公路建設(shè)項目初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件的審批問題

??《辦法》第七條第一款就高速公路建設(shè)項目的初步設(shè)計文件和施工圖設(shè)計文件的審批作出了明確規(guī)定。但是隨著本市機構(gòu)改革和行政審批制度改革的推進(jìn)，原來的規(guī)定已經(jīng)不再適合目前的實際情況：一是目前對初步設(shè)計文件的審批流程是，建設(shè)單位完成編制之后，送交通行政管理部門征詢交通行業(yè)管理部門書面意見后，報市住建委審批；二是施工圖設(shè)計文件目前已經(jīng)改由具有相關(guān)資質(zhì)的審圖單位審定。

??為此，評估組建議《辦法》修改時，應(yīng)當(dāng)對這兩項內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

??3. 關(guān)于年度養(yǎng)護運行計劃的問題

??《辦法》第十二條第三款明確規(guī)定，“市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門對高速公路養(yǎng)護資金的落實和使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”從目前的實際情況來看，無論是浦東新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的，還是本市其他行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸高速公路和免費高速公路的年度養(yǎng)護資金都是由相關(guān)政府財政按照法律法規(guī)的規(guī)定予以安排，并遵循合法的預(yù)決算程序和審計程序，因此其資金的落實和使用情況的監(jiān)督檢查工作情況是良好的。

??為此，評估組建議《辦法》修改時，應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營性高速公路養(yǎng)護資金的落實和使用情況采用與政府還貸高速公路和免費高速公路不同的監(jiān)督檢查模式，并單獨做出具體規(guī)定。鑒于經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營管理者遵循的往往是市場規(guī)則，因此可以考慮對其高速公路養(yǎng)護資金的落實和使用情況改用通過強化高速公路養(yǎng)護技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核和監(jiān)督經(jīng)營性高速公路的實際路況、運行狀況等來達(dá)到督促經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營者正確履行高速公路養(yǎng)護職責(zé)，維護高速公路完好、安全和暢通的目的。

??4. 關(guān)于大中修的問題

??《辦法》第十七條對高速公路的中修和大修工程管理做出了規(guī)定。根據(jù)目前上位法的修改情況和實際運作情況，評估組建議就以下三個方面作出修改：

??一是鑒于目前高速公路的中修和大修工程都是按照初步設(shè)計文件深度編制工程可行性研究報告后報批，因此可以考慮不再作區(qū)分，而作出統(tǒng)一規(guī)定。

??二是目前就政府還貸高速公路和免費高速公路而言，公路管理機構(gòu)和高速公路經(jīng)營管理者實為一體，因此《辦法》第一款明確規(guī)定的由“市公路管理機構(gòu)組織技術(shù)審核通過后，方可組織實施”已經(jīng)不符合實際情況，建議修改為“報市交通行政管理部門審批后組織實施”。而對于經(jīng)營性高速公路，應(yīng)當(dāng)由“市公路管理機構(gòu)組織技術(shù)審核通過后，報市交通行政管理部門審批后組織實施”。

??三是根據(jù)2018年交通運輸部發(fā)布的《公路養(yǎng)護工程管理辦法》的規(guī)定，養(yǎng)護工程分為預(yù)防養(yǎng)護、修復(fù)養(yǎng)護、專項養(yǎng)護和應(yīng)急養(yǎng)護?！渡虾Ｊ懈咚俟饭芾磙k法》中第十六至十八條列出的小修保養(yǎng)、中修和大修工程相關(guān)內(nèi)容僅為修復(fù)養(yǎng)護中的內(nèi)容，因此,建議在《辦法》修訂時，對養(yǎng)護工程的其他內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化補充。

??5. 關(guān)于高速公路收費的問題

??《辦法》第二十一條第二款明確規(guī)定，“對在出口不能提供有效的通行憑證且無法提供進(jìn)入入口證明，或者經(jīng)查實互換通行憑證的，收費高速公路經(jīng)營管理者可以按照路網(wǎng)內(nèi)離該出口最遠(yuǎn)路徑收取車輛通行費，并對不能提供通行憑證的車輛用戶收取通行憑證的工本費。車輛用戶事后提供進(jìn)入入口證明的，收費高速公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)按照實際行駛里程收取通行費。”鑒于目前全國已經(jīng)取消省界高速公路收費站，而如果按照“路網(wǎng)內(nèi)離該出口最遠(yuǎn)路徑收取車輛通行費”的情況，就意味著要按照全國范圍內(nèi)的最遠(yuǎn)點收費了，因此需要作出適應(yīng)性調(diào)整?？紤]到目前的技術(shù)發(fā)展已經(jīng)能夠支撐及時查詢車輛從哪處道口進(jìn)入高速公路，因此建議《辦法》第二十一條第二款的標(biāo)準(zhǔn)修改為“按照部級或本市計費服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或者通過查詢/詢問收取車輛通行費”。

??6. 關(guān)于法律責(zé)任的問題

??目前《辦法》共設(shè)定了五項法律責(zé)任，但是執(zhí)法實踐表明這五項法律責(zé)任的設(shè)定有進(jìn)一步修改完善的需要：

??一是關(guān)于“違反養(yǎng)護規(guī)定的處理”?！掇k法》第三十八條對收費高速公路經(jīng)營管理者未按照國家和本市規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行高速公路養(yǎng)護的行為，規(guī)定了代為養(yǎng)護的措施。但是實踐表明，一方面執(zhí)法總隊在日常巡查監(jiān)管工作中無法對經(jīng)營管理者是否按照國家和本市規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行養(yǎng)護作出判斷；另一方面，《辦法》實施后，市政府加大了收費高速公路特許經(jīng)營權(quán)的回購力度，目前全市絕大部分高速公路均由財政資金提供管理養(yǎng)護保障，養(yǎng)護經(jīng)費投入不足、管理不規(guī)范的情況已經(jīng)明顯減少。

??二是關(guān)于“違反快速通行規(guī)定的處罰”?！掇k法》第三十九條規(guī)定了對收費高速公路經(jīng)營管理者違反快速通行規(guī)定的行政處罰。由于執(zhí)法總隊路政執(zhí)法主要集中在保護路產(chǎn)路權(quán)，維護設(shè)施安全運行方面，因此沒有在日常巡查中對此類違法行為開展執(zhí)法。

??三是關(guān)于“違反服務(wù)區(qū)管理的處罰”?！掇k法》第二十六條第一款規(guī)定了收費高速公路經(jīng)營管理者根據(jù)規(guī)劃配置高速公路服務(wù)區(qū)的服務(wù)設(shè)施以及相關(guān)的運營維護職責(zé)。實踐表明，由于執(zhí)法總隊在日常執(zhí)法中很難對經(jīng)營管理者設(shè)置的服務(wù)設(shè)施是否符合相關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出準(zhǔn)確判斷，因此一直沒有相關(guān)處罰案例。

??四是關(guān)于“違反清障施救牽引規(guī)定的處理”?！掇k法》第二十七條第二款規(guī)定了經(jīng)營管理者承擔(dān)高速公路清障施救牽引的主體責(zé)任。實踐中，近三年來，執(zhí)法總隊未收到經(jīng)營管理者未履行清障施救牽引義務(wù)的舉報，同時也未收到其他單位和個人在高速公路上實施清障施救牽引活動的舉報，因此無具體處罰案件。

??五是關(guān)于“違反專用車道通行規(guī)定的處罰”。2020年開始，執(zhí)法總隊在高速公路入口開展“保通保暢”專項保障工作，并對違反規(guī)定進(jìn)入電子不停車收費專用車道的行為實施行政處罰。

??綜上所述，針對《辦法》所設(shè)定的五項法律責(zé)任，除建議《辦法》修訂時，將第三十條的第二項修改為“通過人工收費方式駛?cè)敫咚俟?，在出口處駛?cè)腚娮硬煌＼囀召M專用車道”外，建議相關(guān)行業(yè)主管部門結(jié)合管理的實際情況，開展論證研究工作，以確定

??如何對相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)定開展必要的修訂工作，以提升執(zhí)法有效性。

??（二）其他建議《辦法》修改時予以適當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容

??評估組根據(jù)評估過程中收集的資料和聽取的意見、建議，匯總了以下六個需要做出適當(dāng)調(diào)整的內(nèi)容，一并做簡要建議如下：

??一是建議《辦法》第二十六條關(guān)于服務(wù)區(qū)管理的規(guī)定中刪除對設(shè)置“車輛維修點”的規(guī)定；

??二是建議《辦法》第三十六條第一款關(guān)于戶外廣告設(shè)施的相關(guān)規(guī)定根據(jù)修正后的《上海市公路管理條例》第四十三條的相關(guān)規(guī)定做出調(diào)整；

??三是建議《辦法》根據(jù)修正后的《上海市公路管理條例》第九條和第五十五條的相關(guān)規(guī)定，就長三角地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機制、跨區(qū)域治理公路超限運輸聯(lián)防聯(lián)動機制等做出明確規(guī)定；

??四是建議根據(jù)《交通運輸部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于全面清理規(guī)范地方性車輛通行費減免政策的通知》（交公路發(fā)〔2019〕98號）第一款第三項的內(nèi)容，對《辦法》第二十二條的相關(guān)規(guī)定做出修改；

??五是建議本市對高速公路，尤其是經(jīng)過城區(qū)的高速公路的綠化養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)作出適當(dāng)調(diào)整，并由《辦法》就相關(guān)問題以及養(yǎng)護責(zé)任主體等做進(jìn)一步明確規(guī)定；

??六是建議《辦法》就道路運輸行政管理部門在發(fā)生高速公路交通事故時指導(dǎo)清障施救工作設(shè)定相關(guān)指導(dǎo)義務(wù)；

??七是建議市交通行政管理部門就非指定清障施救單位開展高速公路清障施救工作的管理和執(zhí)法問題作出研究，并在《辦法》中做出明確規(guī)定。