??一、改革法制保障的動(dòng)因和背景

??2015年12月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于上海市開(kāi)展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海市浦東新區(qū)率先開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)。根據(jù)審批事項(xiàng)的不同，分五種情況推進(jìn)試點(diǎn)：一是取消審批；二是取消審批，改為備案；三是簡(jiǎn)化審批，實(shí)行告知承諾制度；四是提高審批的透明度和可預(yù)期性；五是對(duì)涉及公共安全等特定活動(dòng)，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。2016年4月19日，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)的決定》，在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整11部行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)。據(jù)此，“證照分離”改革邁入全面實(shí)施階段。按照中央“重大改革于法有據(jù)”的要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)浦東新區(qū)“證照分離”改革深化實(shí)施法制保障，2018年以來(lái)，原浦東新區(qū)政府法制辦開(kāi)展了相關(guān)法制保障工作。

??二、改革法制保障的過(guò)程和方法

??1.嚴(yán)格依法梳理行政審批事項(xiàng)設(shè)定依據(jù)和實(shí)施依據(jù)并提出改革建議。2018年以前，浦東新區(qū)主要按照審批領(lǐng)域梳理審批事項(xiàng)并提出改革建議，在此基礎(chǔ)上形成了“116項(xiàng)”改革方案和“47項(xiàng)”改革方案，并報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出決定。2018年以來(lái)，浦東新區(qū)更加側(cè)重于按照審批事項(xiàng)設(shè)定依據(jù)和實(shí)施依據(jù)的法律層級(jí)進(jìn)行梳理，根據(jù)《行政許可法》關(guān)于規(guī)章以下無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可的規(guī)定，對(duì)規(guī)章以下設(shè)定的審批事項(xiàng)原則上一律予以取消。據(jù)此，浦東新區(qū)梳理了“116+47”項(xiàng)以外的300多項(xiàng)審批事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)和實(shí)施依據(jù)。對(duì)設(shè)定依據(jù)為法律、行政法規(guī)，審批依據(jù)為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)范性文件等，實(shí)施主體為國(guó)家部委的100多項(xiàng)事項(xiàng)，建議由國(guó)家有關(guān)部委對(duì)事項(xiàng)設(shè)定依據(jù)、審批依據(jù)及實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估并研究提出改革建議。浦東新區(qū)主要對(duì)其余的200多項(xiàng)中，企業(yè)關(guān)注度較高，審批頻次較高的36項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行研究梳理，提出改革建議。在梳理過(guò)程中，一方面由浦東新區(qū)各審批部門(mén)對(duì)審批事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)和實(shí)施依據(jù)進(jìn)行全面梳理，另一方面委托法學(xué)院校專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和執(zhí)業(yè)律師團(tuán)隊(duì)進(jìn)行核對(duì)復(fù)核，進(jìn)一步提高了依據(jù)梳理的準(zhǔn)確性，為提出改革建議奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

??2.充分運(yùn)用綜合配套改革試點(diǎn)授權(quán)在浦東新區(qū)暫停實(shí)施有關(guān)審批事項(xiàng)。2018年以前，浦東新區(qū)對(duì)審批依據(jù)設(shè)定權(quán)不在浦東的審批事項(xiàng)，一般通過(guò)積極與上級(jí)部門(mén)溝通并提請(qǐng)上級(jí)部門(mén)調(diào)整審批事項(xiàng)實(shí)施的方式推動(dòng)改革。為落實(shí)取消有關(guān)行政審批的改革任務(wù)，2018年以來(lái)，浦東新區(qū)針對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定的“旅游線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權(quán)許可”行政審批和市級(jí)部門(mén)規(guī)范性文件設(shè)定的“工業(yè)化豆芽生產(chǎn)企業(yè)備案”行政審批，分別由區(qū)人大常委會(huì)和區(qū)政府根據(jù)國(guó)務(wù)院和市人大常委會(huì)有關(guān)綜合配套改革試點(diǎn)授權(quán)，作出了在浦東新區(qū)暫時(shí)停止實(shí)施旅游線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權(quán)行政審批和工業(yè)化豆芽生產(chǎn)企業(yè)備案行政審批的決定。在提請(qǐng)審議上述兩項(xiàng)議題之前，原浦東新區(qū)政府法制辦，事先積極與市人大法制委、市政府法制辦、市審改辦以及區(qū)有關(guān)部門(mén)作了溝通，同時(shí)召開(kāi)專(zhuān)家研討會(huì)，認(rèn)真聽(tīng)取有關(guān)立法理論專(zhuān)家和實(shí)務(wù)專(zhuān)家的意見(jiàn)建議，在充分研究論證的基礎(chǔ)上，提出了運(yùn)用綜合配套改革試點(diǎn)授權(quán)在浦東新區(qū)暫停實(shí)施有關(guān)審批事項(xiàng)的建議。

??3.提出告知承諾立法建議并配合進(jìn)行立法。為提升實(shí)施告知承諾依據(jù)的法律層級(jí)，進(jìn)一步明確實(shí)施告知承諾事項(xiàng)范圍、規(guī)范辦理程序，尤其是增強(qiáng)對(duì)違反告知承諾行為的處罰力度，向全國(guó)復(fù)制推廣行政審批告知承諾制度，浦東新區(qū)政府向市政府提出立法建議，并配合市級(jí)部門(mén)起草了市政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》。在配合起草市政府規(guī)章的過(guò)程中，原浦東新區(qū)政府法制辦委托法學(xué)院校知名法學(xué)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)對(duì)該立法進(jìn)行課題研究，同時(shí)廣泛征求實(shí)務(wù)部門(mén)和企業(yè)的意見(jiàn)建議，進(jìn)一步提高立法的科學(xué)性和前瞻性。

??4.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管制度供給。浦東新區(qū)在“證照分離”改革過(guò)程中，形成了“六個(gè)雙”政府綜合監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并向全國(guó)復(fù)制推廣。為固化已有事中事后監(jiān)管成果經(jīng)驗(yàn)和做法，推動(dòng)事中事后監(jiān)管制度化、程序化、規(guī)范化，更好地向全國(guó)復(fù)制推廣，浦東新區(qū)政府制定了綜合配套改革文件《浦東新區(qū)“六個(gè)雙”政府綜合監(jiān)管實(shí)施辦法（暫行）》?！秾?shí)施辦法》明確了“六個(gè)雙”的遵循原則、適用范圍、責(zé)任分工、各個(gè)雙的具體工作要求，固化了已有的成果經(jīng)驗(yàn)和做法。

??三、改革法制保障的成效

??1.針對(duì)企業(yè)關(guān)注度較高、審批頻次較高的35項(xiàng)事項(xiàng)提出的改革建議，已經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議審議原則同意，并已于上半年基本落實(shí)到位，進(jìn)一步提高了企業(yè)的獲得感、優(yōu)化了浦東新區(qū)的營(yíng)商環(huán)境。

??2.此次浦東新區(qū)運(yùn)用綜合配套改革試點(diǎn)授權(quán)大膽嘗試“自主改”，深入推動(dòng)更大力度改革在浦東落地，拓展了浦東新區(qū)行政審批改革的新路徑，也獲得了區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

??3.市政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》是全國(guó)第一個(gè)規(guī)范告知承諾制度的創(chuàng)制性地方政府立法，該立法成果獲得了國(guó)務(wù)院和司法部主要領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

??4.《浦東新區(qū)“六個(gè)雙”政府綜合監(jiān)管實(shí)施辦法（暫行）》，以制度化的方式，進(jìn)一步明確了“六個(gè)雙”工作的責(zé)任分工，擴(kuò)大了“雙告知”的告知范圍，固化了浦東首創(chuàng)“雙反饋”、“雙跟蹤”、“雙評(píng)估”的概念內(nèi)涵和工作要求，建立了高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)、領(lǐng)域“全項(xiàng)徹查”機(jī)制。

??浦東新區(qū)“證照分離”改革試點(diǎn)深化實(shí)施法制保障工作項(xiàng)目被上海市委依法治委辦評(píng)為第二屆上海市依法行政示范項(xiàng)目。