2019年8月16日，市政府第61次常務(wù)會議審議通過《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），目前已經(jīng)正式公布?！掇k法》作為國內(nèi)首部針對公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行專門立法的政府規(guī)章，將于2019年10月1日起正式施行。
一、《辦法》的制定背景
公共數(shù)據(jù)開放是開放環(huán)境的有機(jī)組成部分，是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會民生的重要推動力，也是提升政府管理理念、實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2012年，上海在全國率先開始探索公共數(shù)據(jù)資源開放工作。2018年1月，國家確定上海等五地開展公共信息資源開放試點(diǎn)工作。2018年9月，《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》（滬府令9號，以下簡稱9號令）頒布施行，明確了本市公共數(shù)據(jù)開放工作的總體要求。目前，本市已在推行公共數(shù)據(jù)分級分類開放、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管控、促進(jìn)多元數(shù)據(jù)主體合作等方面開展了一系列工作，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。2017年至2019年，上海連續(xù)三年在第三方測評的中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放排名中位列第一。在取得成績的同時(shí)，本市在開展公共數(shù)據(jù)開放工作上也面臨一些困難和問題，如數(shù)據(jù)開放的管理體制有待進(jìn)一步理順、缺少完整的數(shù)據(jù)開放工作機(jī)制、部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升等。為此，有必要通過專門立法為公共數(shù)據(jù)開放提供全面的制度保障，以加大公共數(shù)據(jù)開放力度，提升本市公共數(shù)據(jù)開放水平。
二、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》共8章48條，分為總則、開放機(jī)制、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)利用、多元開放、監(jiān)督保障、法律責(zé)任以及附則。主要內(nèi)容包括：
?。ㄒ唬┟鞔_公共數(shù)據(jù)開放的管理體制
為全面推動公共數(shù)據(jù)開放工作，《辦法》在9號令的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放管理體制：一是確立工作原則。明確本市公共數(shù)據(jù)開放工作應(yīng)當(dāng)遵循“需求導(dǎo)向、安全可控、分級分類、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效”的原則。二是明確職責(zé)分工。市級層面上，市政府辦公廳負(fù)責(zé)推動、監(jiān)督本市公共數(shù)據(jù)開放工作；市經(jīng)濟(jì)信息化部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放、利用和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；市大數(shù)據(jù)中心負(fù)責(zé)本市公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)。區(qū)級層面上，要求區(qū)政府確定的部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、推進(jìn)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)開放工作。三是強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)。各單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)安全管理要求，保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，防止公共數(shù)據(jù)被非法獲取或不當(dāng)利用。四是建立協(xié)調(diào)機(jī)制。針對公共數(shù)據(jù)開放重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，為增強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放工作的科學(xué)性和專業(yè)性，《辦法》引入專家委員會機(jī)制。（第4條至第8條）
（二）建立公共數(shù)據(jù)開放的長效機(jī)制
為保障公共數(shù)據(jù)開放工作安全、高效和有序，《辦法》針對開放機(jī)制作了以下規(guī)定：一是明確開放主體。由市政府各部門、區(qū)政府以及其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)開放主體，分別負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行政區(qū)域和本單位的公共數(shù)據(jù)開放。二是制定開放重點(diǎn)。市經(jīng)濟(jì)信息化部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，制定年度公共數(shù)據(jù)開放重點(diǎn)。其中，與民生緊密相關(guān)、社會迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的高價(jià)值公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先納入開放重點(diǎn)。三是實(shí)施分級分類。相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合公共數(shù)據(jù)安全要求、個(gè)人信息保護(hù)要求和應(yīng)用要求等因素，制定分級分類規(guī)則。數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)據(jù)此對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類，確定開放類型、開放條件和監(jiān)管措施。公共數(shù)據(jù)分為非開放類、有條件開放類和無條件開放類。四是開展清單管理。數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)在本市公共數(shù)據(jù)資源目錄范圍內(nèi)制定公共數(shù)據(jù)開放清單，通過共享等手段獲取的公共數(shù)據(jù)不納入本單位的開放清單。數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)建立開放清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)的開放范圍。五是規(guī)定數(shù)據(jù)獲取渠道。對無條件開放類數(shù)據(jù)，自然人、法人和非法人組織可以通過數(shù)據(jù)下載等方式從開放平臺上獲??；對有條件開放類數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)公布利用條件，并與符合條件的主體簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，按照協(xié)議約定開放數(shù)據(jù)。六是明確質(zhì)量要求。數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)對開放數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、清洗、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等處理，并及時(shí)更新數(shù)據(jù)，以提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量水平。（第9條至第16條）
?。ㄈ﹥?yōu)化公共數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)
本市公共數(shù)據(jù)開放平臺是實(shí)現(xiàn)存儲、發(fā)布、訪問、獲取、處理公共數(shù)據(jù)的重要載體，為做好平臺建設(shè)工作，《辦法》作出以下規(guī)定：一是加強(qiáng)集約建設(shè)。由市大數(shù)據(jù)中心依托市大數(shù)據(jù)資源平臺建設(shè)全市統(tǒng)一的開放平臺。原則上不再新建獨(dú)立的開放渠道，已經(jīng)建成的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定整合、歸并，納入開放平臺。二是明確平臺功能。開放平臺為數(shù)據(jù)開放主體提供數(shù)據(jù)管理功能；為數(shù)據(jù)利用主體提供數(shù)據(jù)查詢、預(yù)覽和獲取功能。三是制定平臺規(guī)范。市大數(shù)據(jù)中心應(yīng)當(dāng)通過制定和公布平臺管理制度，明確數(shù)據(jù)開放主體和利用主體的行為規(guī)范和安全責(zé)任，對開放數(shù)據(jù)建立全過程管理機(jī)制。四是進(jìn)行行為記錄。數(shù)據(jù)開放主體和有條件開放類數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)分別對數(shù)據(jù)處理和開放、訪問和利用等情況進(jìn)行記錄，并提交市大數(shù)據(jù)中心。市大數(shù)據(jù)中心應(yīng)當(dāng)形成數(shù)據(jù)開放和利用行為的全程記錄，為數(shù)據(jù)開放主體的日常維護(hù)和監(jiān)管提供支撐。五是開展數(shù)據(jù)糾錯。自然人、法人和非法人組織可以通過開放平臺，對存在錯誤、遺漏等情形的開放數(shù)據(jù)提出異議，由數(shù)據(jù)開放主體和市大數(shù)據(jù)中心按照各自職責(zé)進(jìn)行處理并反饋。六是強(qiáng)化權(quán)益保護(hù)。認(rèn)為開放數(shù)據(jù)侵犯其商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的，自然人、法人和非法人組織可以通過開放平臺告知數(shù)據(jù)開放主體，并提供相應(yīng)證據(jù)。數(shù)據(jù)開放主體認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)中止開放，并在核實(shí)證據(jù)后采取相應(yīng)處理措施并反饋。（第17條至第22條）
?。ㄋ模┐_保公共數(shù)據(jù)利用合法正當(dāng)
數(shù)據(jù)利用是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放價(jià)值的最終途徑，也是可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為確保數(shù)據(jù)合法利用，《辦法》作出以下規(guī)定：一是確立數(shù)據(jù)利用原則。本市鼓勵數(shù)據(jù)利用主體開展多種形式的公共數(shù)據(jù)利用活動。數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)?shù)脑瓌t，不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權(quán)益。二是開展有效合作。相關(guān)部門通過開放平臺對典型利用案例進(jìn)行展示，并與數(shù)據(jù)利用主體開展合作，將利用成果運(yùn)用于行政監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域。三是明確數(shù)據(jù)利用要求。數(shù)據(jù)利用主體利用公共數(shù)據(jù)形成成果的，應(yīng)當(dāng)在成果中注明數(shù)據(jù)來源；有條件開放類數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)按照約定向數(shù)據(jù)開放主體反饋數(shù)據(jù)利用情況。數(shù)據(jù)利用主體應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定或者約定采取安全保障措施。四是加強(qiáng)利用監(jiān)管。數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)建立有效的監(jiān)管制度，對有條件開放類數(shù)據(jù)的利用情況進(jìn)行跟蹤。任何單位和個(gè)人可以舉報(bào)違法或不當(dāng)利用公共數(shù)據(jù)的行為。五是處置違法違規(guī)行為。相關(guān)部門將數(shù)據(jù)利用主體違反開放平臺管理制度、采用非法手段獲取公共數(shù)據(jù)、侵犯第三方合法權(quán)益、超出應(yīng)用場景使用公共數(shù)據(jù)等行為予以記錄，同時(shí)可采取限制或者關(guān)閉數(shù)據(jù)獲取權(quán)限等措施并予以公示。（第23條至第28條）
（五）打造公共數(shù)據(jù)多元開放系統(tǒng)
推動公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是公共數(shù)據(jù)開放工作的重要目標(biāo)，《辦法》從以下五方面作出規(guī)定，以促進(jìn)數(shù)據(jù)多元開放的生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)：一是多元主體參與。鼓勵企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等單位開放自有數(shù)據(jù)，推動公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)的多元融合。二是規(guī)范數(shù)據(jù)交易。依托數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)開展非公共數(shù)據(jù)交易流通的試點(diǎn)示范。三是建立標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體參與制訂數(shù)據(jù)開放利用、數(shù)據(jù)安全保護(hù)等相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。四是加強(qiáng)國際合作。企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體可以與境外企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等開展國際合作交流，提升本市公共數(shù)據(jù)開放的創(chuàng)新應(yīng)用能力和認(rèn)知水平。五是建立表彰機(jī)制。有關(guān)部門對在數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)、數(shù)據(jù)服務(wù)提供、數(shù)據(jù)利用實(shí)踐、數(shù)據(jù)合作交流等方面有突出表現(xiàn)的單位和個(gè)人，按照規(guī)定給予表彰。（第30條至第34條）
?。?qiáng)化公共數(shù)據(jù)開放的監(jiān)督保障
保障網(wǎng)絡(luò)和信息安全是防范公共數(shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)保障，《辦法》明確各安全管理主體的職責(zé)和義務(wù)，建立應(yīng)急管理和預(yù)警機(jī)制。（第35條至第38條）
同時(shí)，由于公共數(shù)據(jù)開放工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，《辦法》通過規(guī)定專人專崗、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)、開展考核評估等多方面制度，保障公共數(shù)據(jù)開放工作有力有序推進(jìn)。（第39條至第41條）